II SA/Kr 286/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skargi B. A. i W. A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 grudnia 2024 r. nr WS-VI.7534.2.18.2024.KP w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego solidarnie na rzecz B. A. i W. A. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 286/25 UZASADNIENIE Starosta Oświęcimski decyzją z 4 kwietnia 2024 r., znak: SGG.6821.3.3.2023.MB, umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości w O. gm. kat. B. stanowiące dawne parcele: - kat. [...] o pow. 0,0169 ha, - l. kat. [...] o pow. 0,5306 ha, - l. kat. [...] o pow. 0,5810 ha, - l. kat. [...] o pow. 0,2933 ha, - l. kat. [...] o pow. 0,1530 ha, - l. kat. [...] o pow. 0,0973 ha, - l. kat. [...] o pow. 0,0987 ha, - l. kat[...] o pow. 0,1567 ha, - l. kat. [...] o pow. 0,0820 ha, wywłaszczone orzeczeniem Ministra Komunikacji z 20 grudnia 1963 r. nr KOR 2-5/29/63 w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa nieruchomości położonych w O. pozostających we faktycznym władaniu O. w O.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że spadkobiercy poprzedniej właścicielki (B. A. i W. A.) wystąpili z dwoma wnioskami: wcześniejszym (15 grudnia 1998 r. podtrzymany w piśmie z 27 czerwca 2018 r.) i późniejszym (1 września 2000 r.). O wniosku wcześniejszym rozstrzygnięto decyzją Starosty O. z 10 sierpnia 2000 r. (umorzenie postępowania z uwagi na brak właściwości organu), jednakże wskutek stwierdzenia jej nieważności decyzją Wojewody Małopolskiego z 20 grudnia 2010 r., należy go ponownie rozpatrzyć. Późniejszy wniosek, w którym wnioskodawcy ponownie wystąpili o ustalenie odszkodowania, został załatwiony decyzją Starosty O. z 28 czerwca 2002 r. (o ustaleniu odszkodowania za działkę nr [...]), a także decyzją Starosty O. z 5 września 2007 r. (o umorzeniu postępowania w zakresie pozostałych działek), przy czym ta ostatnia funkcjonuje w obrocie prawnym, choć została wydana z rażącym naruszeniem prawa (decyzja MRiT z 5 lipca 2023 r.). Skoro przedmiot aktualnie prowadzonego na wcześniejszy wniosek postępowania jest taki sam, jak przedmiot postępowań zakończonych decyzjami Starosty O. z 28 czerwca 2002 r. i z 5 września 2007 r., to postępowanie jest bezprzedmiotowe. Wojewoda Małopolski decyzją z 20 grudnia 2024 r., znak: WS-VI.7534.2.18.2024.KP, wydaną po rozpatrzeniu odwołania B. A. i W. A., utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy, wskazując przy tym, że w zakresie działki nr [...] umorzenie postępowania jest konsekwencją braku żądania stron (tak wynika z pisma z 27 czerwca 2018 r., które doprecyzowało wniosek), zaś decyzja o umorzeniu postępowania wyklucza późniejsze merytoryczne rozstrzyganie sprawy (III SA 103/97, I SA/Gd 1279/96, II SA/Kr 1563/14, IV SA/Po 826/14, III SA/Łd 826/14, III SA/Łd 367/15, III SA/Po 868/16, IV SA/Po 1071/17, II GSK 557/16, II OSK 1218/17). W skardze B. A. i W. A. wnieśli o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym przez niewydanie decyzji merytorycznej; 2) art. 12 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły ze szkodą dla skarżących; 3) art. 105 § 1 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie wszczęte wnioskiem z 15 grudnia 1998 r. jest bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w 2018 r. przed MRiT toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z 5 września 2007 r., ale nowelizacja k.p.a. w 2021 r. sprawiła, że stwierdzenie nieważności stało się niemożliwe. Wniosek skarżących pozostawał nierozpoznany od 1998 r. Starosta Oświęcimski, choć wiele razy stwierdzano jego właściwość, pismem z 17 lipca 2018 r. przekazał sprawę Wojewodzie Małopolskiemu, który zwrócił się do sądu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Pierwsza decyzja Starosty Oświęcimskiego z 10 sierpnia 2000 r. umarzająca postępowanie z uwagi na rzekomy brak właściwości stanowiła podstawę dla dalszych wadliwych działań, w tym wydania decyzji z 5 września 2007 r. Ani w niniejszym postępowaniu, ani w postępowaniach, które według organów mają tworzyć stan res iudicata, nie doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii ustalenia odszkodowania. Skarżący podkreślili, że wydanie formalnej decyzji o umorzeniu postępowania nie blokuje późniejszego rozpoznania sprawy. Wydanie nowej decyzji merytorycznej jest dopuszczalne, gdy umorzenie nastąpiło ze względu na okoliczności przemijające lub miało charakter fakultatywny. Decyzji umorzeniowej nie należy przypisywać ani zdolności tworzenia stanu rei iudicatae, ani zdolności unicestwienia obiektywnie istniejącej kompetencji organu administracyjnego. Nie można pomijać wyjątkowych okoliczności sprawy: 1) decyzja z 5 września 2007 r. była motywowana faktem istnienia w obrocie prawnym decyzji tego samego organu z 10 sierpnia 2000 r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego; 2) wniosek z 15 grudnia 1998 r. został złożony na długo przed wydaniem decyzji organu w 2007 r., więc w przypadku prawidłowego procedowania powinien zostać załatwiony decyzją merytoryczną na długo przed wydaniem decyzji z 2007 r.; 3) dotychczas nie wydano decyzji merytorycznej; 4) gdyby MRiT nie prowadził postępowania w przewlekły sposób, to doszłoby do stwierdzenia nieważności decyzji z 2007 r. przed nowelizacją k.p.a. w 2021 r.; 5) obecna sytuacja skarżących wynika z rażących naruszeń prawa, zwłaszcza w zakresie właściwości organów, w ostatnich 26 latach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, choć nie wszystkie jej argumenty Sąd podzielił. Nie może bowiem być podstawą rozstrzygnięcia zarzut, iż prowadzono postępowanie przewlekle. Miałby on zastosowanie w sprawie o przewlekłość postępowania, względnie w procesie odszkodowawczym opartym na takim stwierdzeniu. Jednak w sprawie, gdzie ma zapaść decyzja merytoryczna, musi ona być oparta na przepisach dotyczących danego zagadnienia, a nie na zarzucie przewlekłości. Natomiast trafne jest twierdzenie skargi, że w warunkach tej sprawy wydanie formalnej decyzji o umorzeniu postępowania nie blokuje późniejszego jej rozpoznania oraz że ocena obecnej sytuacji skarżących musi się odbyć z uwzględnieniem ustalenia wydania wcześniejszych decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przypomnieć należy, że obecnie umorzono postępowanie, albowiem w obrocie prawnym pozostają decyzje Starosty Oświęcimskiego SGG.7221-10/99/01 z dnia 5.09.2007r. o umorzeniu postępowania i Wojewody Małopolskiego SN.VI.PO.7724-939-07 z dnia 17.09.2008r.- utrzymująca ją w mocy. One z kolei zostały wydane z uwagi na istnienie pierwszej istotnej decyzji Starosty Oświęcimskiego z dnia 10.08.2000r. o umorzeniu postępowania ze względu na fakt, że Starosta jest organem niewłaściwym (!). W międzyczasie, przed decyzjami z 2007r. zapadła decyzja Starosty Oświęcimskiego SGG.7221-10/99 z 28.06.2002 r. o umorzeniu postepowania i decyzja Wojewody Małopolskiego RR.VII.ŚL.7724/589/02 z dnia 26.11.2002r. która między innymi odmawiała ustalenia odszkodowania ( jedyna decyzja merytoryczna w sprawie). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22.12.2006r. sygn. akt II SA/Kr 30/03 uchylił obie przywołane decyzje i dając wskazania co do dalszego prowadzenia sprawy wyraził pogląd, że nie jest dopuszczalne zakończenie postępowania w tej samej sprawie 2 decyzjami: jedną umarzającą, a drugą co do istoty. Jest to ważne, gdyż z mocy art. 153 p.p.s.a. organy były następnie ( przy wydawaniu decyzji z 2007r. i dalszych) związane tym poglądem. Jednak, jak o tym będzie niżej mowa, owo związanie istniało tylko do pewnego momentu. Albowiem po wydaniu tego wyroku i wspomnianych decyzji z 2007r. nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego. Mianowicie decyzja Starosty Oświęcimskiego z 10.08.2000r., czyli pierwotna decyzja, na którą następnie powoływały się organy umarzając postępowanie, została uznana za nieważną z uwagi na rażące naruszenie prawa. Z kolei decyzje, na których istnieniu w obrocie prawnym organy oparły obecne rozstrzygnięcia, a więc decyzja Starosty Oświęcimskiego z 5.09.2007r. i decyzja Wojewody Małopolskiego z 17.09.2008r. ( umarzające postepowanie z uwagi na decyzję z dnia 10.08.2000r.) – wprawdzie nie zostały wyeliminowane z obrotu z uwagi na upływ terminów, ale stwierdzono, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wedle Sądu, zmienia to zasadniczo ocenę sprawy, w każdym razie w obecnym postępowaniu sądowym. Na wstępie należy zauważyć, że poglądy doktryny i orzecznictwa w kwestii skutków decyzji umarzającej postępowanie dla możliwości kontynuowania sprawy uległy na przestrzeni lat zmianie. "Zasadniczo z przesłanką powagi rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata) mamy do czynienia gdy wydana zostaje decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończąca sprawę. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera za to inny skutek prawny, bowiem przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Tym samym uznaje, że ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skutki decyzji umarzającej postępowanie mają zatem charakter procesowy i prowadzą do zniweczenia dotychczas toczącego się postępowania. Jakkolwiek w przeszłości istniała rozbieżność zapatrywań co do tego, czy wydanie decyzji umarzającej postępowanie w określonej sprawie administracyjnej stanowi przeszkodę do wystąpienia z nowym żądaniem wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, to aktualnie zgodnie przyjmuje się, że ocena dopuszczalności ponownego rozstrzygania danej sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem charakteru sprawy i okoliczności umorzenia postępowania (vide: R.Hauser, M.Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2015 r., s.800; M.Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016; B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 879; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2601/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)" –( wyrok NSA19 marca 2019 r. I OSK 1088/17 Publ. CBOSA). "Istotą decyzji o umorzeniu postępowania jest zapobieżenie zbędnym na danym etapie sprawy czynnościom procesowym organu lub zakończenie postępowania bez wydania merytorycznego rozstrzygnięcia z powodów przewidzianych prawem (np. śmierć strony postępowania, nieistnienie przedmiotu sprawy). Organ wówczas nie rozważa zastosowania przepisów prawa materialnego bowiem uniemożliwiają to względy procesowe. Wobec tego, decyzji o umorzeniu ani nie można przypisywać ani zdolności tworzenia stanu rzeczy osądzonej ani zdolności do unicestwiania obiektywnie istniejącej kompetencji organu do załatwienia sprawy. Zatem pomimo jej istnienia w obrocie prawnym właściwy organ może zadecydować o podjęciu postępowania na nowo jeśli okoliczności sprawy uzasadniają kompetencję tegoż organu do prowadzenia postępowania w danej sprawie" (wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r. II OSK 1902/24 LEX nr 3777310). W przypadku gdy uprzednio umorzono postępowanie administracyjne, nie zawsze będzie zachodził stan powagi rzeczy rozstrzygniętej ostatecznie (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r. I GSK 341/18 LEX nr 3110105 oraz z dnia 21 kwietnia 2022 r. I OSK 1289/21, LEX nr 3337820). Tak więc obecnie dominujący jest pogląd, że trzeba w konkretnej sprawie ocenić , jakie były przyczyny wydania decyzji o umorzeniu postępowania i w tym kontekście zdecydować, czy zachodzi tutaj stan powagi rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy, trzeba stanowczo i bez wątpliwości stwierdzić, że skoro przyczyną pierwotnego umorzenia postępowania przez Starostę Oświęcimskiego w dniu 10.08.2000r. było stwierdzenie swej niewłaściwości, to nie jest to w żadnym wypadku przeszkoda do późniejszego merytorycznego rozpoznania sprawy; niezależnie od tego, że w trakcie postępowania stwierdzono nieważność tej decyzji. Albowiem stwierdzenie swej niewłaściwości jako przyczyna umorzenia nie ingerowało w najmniejszym stopniu w meritum postępowania i nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach stron ani też nie nadało kształtu postępowaniu, tylko je zakończyło nie dotknąwszy w ogóle jego istoty. Tym samym decyzje z 5.09.2007r. i 17.09.2007r. umarzające postępowanie z uwagi na istniejącą wówczas w obrocie decyzję z dnia 10.08.2000r. również nie są przeszkodą w rozumieniu stworzenia powagi rzeczy rozstrzygniętej. Pozostaje jeszcze odnieść się do kwestii poglądu wyrażonego w wyroku II SA/.Kr 30/03, którym organy miały być związane z mocy art. 153 p.p.sa., podobnie jak Sąd orzekający. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Niemniej tak zmiana stanu prawnego, jak i istotna zmiana stanu faktycznego prowadzą do zniweczenia związania określonego w tym przepisie. W warunkach niniejszej sprawy istotna staje się kwestia skutków zmiany stanu faktycznego. Albowiem co do decyzji, na których istnieniu w obrocie prawnym oparły się organy, to jest decyzji Starosty Oświęcimskiego z 5.09.2007r. i Wojewody Małopolskiego z 17.09.2008r. umarzających postępowanie – orzeczono o ich wydaniu z rażącym naruszeniem prawa, jak również decyzja, do której wymienione decyzje się odwoływały, to jest decyzja Starosty Oświęcimskiego z dnia 10.08.2000r. – została z powodu stwierdzenia jej nieważności wyeliminowana z obrotu prawnego. Jest to zatem zasadnicza zmiana stanu faktycznego w stosunku do tego, jaki był przedmiotem badania przez Sąd w sprawie II SA/Kr 30/03. Wobec tego uprawnione jest odstąpienie od poglądu wyrażonego przez ten Sąd we wskazanym wyroku odnośnie skutków decyzji umarzającej postępowanie. Warto tutaj wskazać, że pogląd, iż istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy mogą powodować nieaktualność i, co za tym idzie, ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego, jest ugruntowany w orzecznictwie [por. T. Woś, Komentarz do art. 153 p.p.s.a. - wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97, LEX nr 47301; wyrok NSA-OZ w Katowicach z dnia 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2408/98, LEX nr 44392; wyrok NSA-OZ w Rzeszowie z dnia 1 października 2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9–10, s. 199; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05, LEX nr 187499; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2005 r., II SA/Gd 436/05, ZNSA 2006, nr 4–5, s. 117; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 maja 2009 r., I SA/Gd 482/08, LEX nr 536893; wyroki NSA: z dnia 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, LEX nr 526493; z dnia 11 stycznia 2011 r., II OSK 2059/09, LEX nr 953021, z dnia 11 czerwca 2015 r., I OSK 596/15, LEX nr 1733578, z dnia 10 czerwca 2014 r., II FSK 1670/12, LEX nr 1518885, z dnia 24 marca 2015 r., II FSK 500/13, LEX nr 1774442, z dnia 25 kwietnia 2014 r., II FSK 1276/12, LEX nr 1481471, i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 marca 2015 r., III SA/Gl 1411/14, LEX nr 1676748]. W efekcie należało uchylić obie decyzje, przy przyjęciu poglądu, że decyzje wcześniejsze nie stwarzają stanu powagi rzeczy rozstrzygniętej ostatecznie. Otwiera to drogę do badania sprawy co do istoty. Zadaniem zatem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przejście do porządku dziennego nad istnieniem w obrocie prawnym decyzji Starosty Oświęcimskiego z 5.09.2007r. oraz Wojewody z 17.09.2008r., jako że nie zachodzi sytuacja z art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. i zbadanie sprawy merytorycznie. Wobec powyższego, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 200 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.