II SA/Kr 2860/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie NSA : Tadeusz Woś Andrzej Niecikowski / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2005 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody z dnia 13 sierpnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. J. kwotę 30 / trzydzieści / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...].06.2001 r. (znak: [...]) Starosta J., działając na podstawie art. 122 ust. l ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r. nr. 46 poz. 543- zwaną dalej ustawą o g.n.) w związku z art. 108 kpa, udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w W. - zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu Ł. jako dz.ewid. [...] - jednocześnie nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie J. J. nie zostało uwzględnione i Wojewoda decyzją z dnia 13.08.2001 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje, wywodząc co następuje: 1/ decyzją z dnia [...].04.2001 r. (znak. [...]) Starosta J. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa niezabudowanej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki Nr [...] o pow. 0,0886 ha stanowiącej własność J. J.. Co dopiero wspomniana decyzja nie jest ostateczna, gdyż wniesiono od niej odwołanie. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych, Oddział Południowo - Wschodni, Biuro w K., która będzie realizowała cel publiczny jakim jest budowa obwodnicy miasta J. w ciągu drogi krajowej Nr [...], działając w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, dnia [...] sierpnia 2001 r., wystąpiła do Starosty Powiatu J. o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie powyższej nieruchomości oraz o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że dla realizacji celu publicznego - budowy obwodnicy miasta J. w ciągu drogi krajowej Nr [...], zachodzi pilna konieczność uzyskania w 2001 r. decyzji o pozwoleniu na budowę obwodnicy, do wydania której niezbędne jest uzyskanie prawa do władania nieruchomością. Pozwolenie na budowę umożliwi rozpoczęcie robót celem wykorzystania środków finansowych, w tym kredytu z Banku Światowego. Podnoszono, że od decyzji organu I instancji w przedmiocie wywłaszczenia złożono odwołanie, a opóźnienie w uzyskaniu pozwolenia na budowę spowoduje dla Skarbu Państwa poważne straty finansowe. O nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia ważny interes społeczny jakim jest nagląca potrzeba poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], która przebiega przez centrum J.. Naprowadzone okoliczności doprowadziły do wydania opisanej na wstępie decyzji, 2/ uznając odwołanie za nieuzasadnione Wojewoda podniósł, że jego zarzuty dotyczą przede wszystkim decyzji wywłaszczeniowej co będzie przedmiotem osobnego rozpatrzenia w sprawie odwołania od decyzji wywłaszczeniowej. Fakt zagrożenia realizacji celu publicznego jakim jest budowa obwodnicy miasta J., a także mogące powstać w przyszłości starty finansowe Skarbu Państwa spowodowane zwłoką w rozpoczęciu budowy przemawiają za zasadnością decyzji organu I instancji. Zdaniem Wojewody, przepis art. 122 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami ma w stosunku do norm ogólnych zawartych w tej ustawie charakter przepisu "lex specialis" i uprawnia organ administracji do dokonania odstępstwa od generalnej zasady, iż prawo do dysponowania nieruchomością może powstać dopiero po przejściu prawa własności. Zwłoka w udzieleniu zezwolenia na zajęcie przedmiotowej nieruchomości w przekonaniu organu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego jakim jest budowa obwodnicy. Skutkiem decyzji jest uprawnienie do dysponowania nieruchomością, umożliwiające realizację celu publicznego. Uzasadniając nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zgodnie z treścią art. 122 ust. l i art. 108 kpa, Wojewoda zajął stanowisko, iż w tym zakresie rozstrzygnięcie "uzasadnia ważny interes społeczny, który odzwierciedla potrzeba bezpieczeństwa ruchu drogowego na ruchliwej drodze krajowej Nr [...] przebiegającej dotychczas przez centrum J.". Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J. J. i wnosząc o jej uchylenie podniósł, że wydana ona została z naruszeniem art. 61 § 4 w związku z art. 10 § l kpa, bowiem organ I instancji nie zawiadomił go o wszczęciu postępowania. W tej sytuacji nie można przyjąć za trafne stanowisko organu II instancji, że postępowanie organu I instancji było zgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Również odpowiedź na skargę złożyła Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i wnosząc o jej oddalenie podtrzymała stanowisko Wojewody, podnosząc, że dzięki zaskarżonej decyzji, uzyskała pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. l § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo. Sprawa niniejsza, jest którąś z rzędu, której przedmiotem jest zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości dla budowy obwodnicy miasta J.. W identycznym stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w kilku sprawach. M.in. w wyroku z dnia 16.12.2003 r. sygn. akt II SA/Kr 3506/01 Sąd zajął następujące stanowisko. Przepis art. 122 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o g.n. - w brzmieniu z daty zaskarżonej decyzji stanowi, że w przypadkach określonych w art. 108 kpa starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może w drodze decyzji udzielić osobie, która będzie realizowała cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość zastała wywłaszczona. W ostatnim zdaniu art. 122 ust. l stwierdzono, iż decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zawarte w art. 122 ust. l in principio odesłanie do przepisu art. 108 kpa oznacza, że wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ( osobie, która będzie realizowała cel publiczny ) dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy spełniona jest jedna z trzech przewidzianych w art. 108 § l kpa przesłanek, tzn. gdy zajęcie nieruchomości jest niezbędne : 1) ze względu na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego, 2) dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, 3) ze względu na inny ważny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, a nadto - co wynika z art. 122 ust. l - gdy zwłoka w ( niezwłocznym ) zajęciu nieruchomości uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość zastała wywłaszczona. W świetle powyższego wydanie opartej na przepisie art. 122 ust. l ustawy o g.n. decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wymaga wystąpienia kumulatywnie i równocześnie trzech przesłanek. Po pierwsze jest możliwe po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, po drugie zachodzi niezbędność zajęcia nieruchomości z uwagi na którąkolwiek z trzech przesłanek określonych w art. 108 § l kpa, a po trzecie zwłoka w zajęciu nieruchomości (czyli przesłanka tzw. niezwłoczności) uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Zgodnie z art. 6 pkt. l ustawy - budowa drogi publicznej jest celem publicznym. Decyzja w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod taką drogę musi zatem w swej podstawie faktycznej zawierać i łączyć ze sobą ustalenia co do niezbędności zajęcia z uwagi na materialne prawne przesłanki określone w art. 108 § l kpa, jak i co do określonej w art. 122 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki niezwłoczności tego zajęcia, przez wykazanie, że zwłoka uniemożliwiałaby realizację celu publicznego. Zarazem wzajemna relacja przepisu art. 122 ust. l zd. I i II ustawy o g.n. i przepisu art. 108 kpa wskazuje, że z woli ustawodawcy takie same przesłanki stanowią podstawę zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, jak i na nadanie takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 122 ust. l zd. II ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w literaturze przedmiotu ( Por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości. Wyd. Prawnicze 1998r. str. 93 ). Wniosek o wydanie decyzji motywowano potrzebą uzyskania prawa do władania nieruchomością, jako warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a to umożliwić miało rozpoczęcie robót finansowanych m.in. ze środków Banku Światowego. Takie motywy przyjął i akceptował w swej decyzji organ I instancji, a z jej uzasadnienia wynika, że przesłankę faktyczną decyzji stanowi "zagrożenie realizacji celu publicznego budowy obwodnicy" wynikające z faktu odwołania od nieostatecznej decyzji o wywłaszczeniu oraz bliżej nieokreślony "interes społeczny". Zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji prawa własności, prawa wieczystego użytkowania lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jeżeli wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności, przejście tego prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, stosownie do przepisu art. 121 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Istotą regulacji zawartej w przepisie art. 122 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami jest dopuszczenie do ograniczenia prawa własności w formie przewidzianej tym przepisem, mimo braku skutku wywłaszczenia w postaci odjęcia prawa własności. Ma to miejsce zarówno wówczas gdy wydana decyzja w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości nie ma przymiotu ostatecznej, jak też, gdy mimo uzyskania takiego przymiotu, w następstwie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w II instancji, z urzędu wstrzymał jej wykonanie na podstawie art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wstrzymania z urzędu wykonania decyzji w razie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję wydaną w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 122 i 126. Taka regulacja oznacza, iż wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia, a więc wstrzymanie następstw (skutków) przejścia prawa własności z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna ( art. 121 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami ) nie obejmuje wstrzymania decyzji opartej na przepisie art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści zaś przepisu art. 122 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż formą ograniczenia prawa własności jest zezwolenie podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wynikające z władczego rozstrzygnięcia decyzją administracyjną, do wykonania na nieruchomości tych czynności faktycznych, które pozostają w związku z realizacją celu publicznego. Skoro zezwolenie na zajęcie nieruchomości pozostające w związku z realizacją celu publicznego ogranicza właściciela w uprawnieniu do korzystania z nieruchomości i pobieraniu z niej pożytków, to wykładnia przesłanek przewidzianych art. 122 ust. l ustawy musi mieć charakter ścisły, a nie rozszerzający. Z tej przyczyny przyjęte za przesłankę zaskarżonej decyzji okoliczności faktyczne nie dawały jeszcze podstawy do przyjęcia, że spełnione zostały przewidziane art. 122 ust. l w zw. z art. 108 § l kpa przesłanki dla wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wyczerpują przewidzianych art. 107 § 3 kpa wymagań, co do wskazania przyjętych za udowodnione ustaleń faktycznych, odpowiadających jednej z trzech wymienionych art. 108 § l kpa podstaw niezbędności zezwolenia na zajęcie nieruchomości, i określonej przepisem art. 122 § l ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki niezwłoczności tego zajęcia. Do organów udzielających pozwolenia na budowę należy ocena, czy wnoszący o udzielenie pozwolenia na budowę wykazał się wymaganym przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zmianami) prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako jedną z przesłanek wydania takiego pozwolenia wymaganą art. 32 ust. 4 pkt. 2 i dookreśloną przepisem art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego. Natomiast przedmiotem postępowania o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest podjęcie decyzji opartej, po ustaleniu przesłanek faktycznych przewidzianych art. 122 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy zachowaniu przewidzianych art. 7, 77 reguł zbierania i rozpatrzenia oraz oceny (art. 80, 81 kpa) zebranego materiału dowodowego. Nie zostało wywiedzione w zaskarżonej decyzji, której z przesłanek określonych art. 108 § l kpa odpowiada wniosek motywowany potrzebą uzyskania "prawa do władania nieruchomością", rozumianego - jak wyżej wskazano - jako uprawnienie do czynności faktycznych w zakresie w jakim pozostają w związku z realizacją celu publicznego, ani też nie wykazano konkretnego związku pomiędzy zwłoką w zajęciu nieruchomości a niemożliwością realizacji celu, gdyż mimo przytoczenia przepisów prawa, nie wyjaśniono podstawy prawnej decyzji w powiązaniu do ustaleń faktycznych. Podmiotem (osobą w rozumieniu art. 122 ust. l), która będzie realizowała cel publiczny, określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, w tej sprawie jest Skarb Państwa. Z tego względu podzielić należy stanowisko zawarte w motywach wyroku NSA z dnia 24.04.2003 r. II SA/Kr 3405/01, iż zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości winno wskazywać Skarb Państwa jako osobę, której zostaje udzielone. Stanowisko to oczywiście nie wyłącza dookreślenia w decyzji statio fisci Skarbu Państwa przez wskazanie jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa, która realizować będzie cel publiczny (art. 29 i 30 § l kpa w zw. z art. 33 i 35 Kodeksu cywilnego). Dopiero organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji co do rygoru natychmiastowej wykonalności nawiązał (co organ I instancji zupełnie pominął) do wskazanego we wniosku, na uzasadnienie żądania nadania decyzji rygoru, interesu społecznego w postaci naglącej potrzeby poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej Nr [...]. Okoliczność ta jednak nie stanowiła - w świetle uzasadnień decyzji - przesłanki udzielonego zezwolenia na zajęcie nieruchomości i to połączonej z wykazaniem, że zwłoka w zajęciu nieruchomości na tej podstawie, uniemożliwiałaby realizację celu publicznego. Skoro sama decyzja w przedmiocie ustalenia przesłanek do zezwolenia na zajęcie nieruchomości jest wadliwa, nie mogą jej sanować inne przesłanki przyjęte za podstawy nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie obecnym w całości podziela wyżej przytoczony wywód co w konsekwencji musi prowadzić do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § l pkt. l lit. a i c p.o.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.o.p.s.a. Według oświadczenia skarżącego inwestycja obwodnicy została już wykonana i oddana do użytku (zob. protokół rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym z dnia 12.07.2005 r.), przeto orzekanie w jakim zakresie zaskarżona decyzja może być wykonywana stało się bezprzedmiotowe (art. 152 p.o.p.s.a.)