II SA/Kr 287/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010 r. sprawy ze skarg K.C. oraz W.S. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 grudnia 2009 r. nr [....] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie; skargi oddala. Decyzją z dnia 20 lutego 2008 r. znak [....] , wydaną na podstawie art. 55 pkt 1 i 3, art. 59 ust. 1, 3, 4 a i 7 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. udzielił pozwolenia na użytkowanie części handlowo-usługowej (piwnice, parter) budynku handlowo - usługowo - mieszkalnego segment "B'", usytuowanego w miejscowości N. przy ul. [....] na działce nr ewid[....] , zrealizowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 18 maja 2006 r., znak: [....] wydaną przez Starostę N. dla inwestorów: K.C. i W.S. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez W.S. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 8 grudnia 2009 r. znak [....] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 83 pkt 2 prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja podjęta została po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w którym nie został zapewniony udział stron postępowania. Zgodnie z art. 59 ust. 7 prawa budowlanego jedynym podmiotem, który może posiadać przymiot strony postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest inwestor. W niniejszej sprawie doszło do uchybienia przepisów prawa - art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a., bowiem organ I instancji nie zagwarantował W.S. (jednemu z inwestorów) udziału w obowiązkowej kontroli, przeprowadzanej w trybie art. 59a prawa budowlanego. W.S. nie został poinformowany o terminie kontroli, mimo, że posiada status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Tym samym doszło do naruszenia jego praw jako strony postępowania. Naruszenie obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu oraz obowiązku zapewnienia stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K.C. i W.S. , przy czym skarga K.C. została zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 287/10, a skarga W.S. - pod sygn. II SA/Kr 288/10. K.C. podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana wskutek rozpatrzenia odwołania, które W.S. wniósł po upływie terminu określonego w art. 129 k.p.a., co stanowiło rażące naruszenie prawa (art. 134 k.p.a.). Ponadto K.C. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 28 k.p.a. oraz 10 k.p.a. w związku z art. 79 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż W.S. posiadał status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze podniesiono również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 59 ust. 7 prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz art. 57 ust. 6 w związku z art. 59a i art. 59c prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i odrzucenie odwołania oraz utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 20 lutego 2008 r. znak [....] ). W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych wynika, że odwołanie W.S. zostało wniesione w terminie. W postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie stronami powinni być obaj inwestorzy. W.S. w skardze zarzucił całkowity brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji. W szczególności w odwołaniu W.S. domagał się wydania nakazu wykonania projektu zastępczego z powodu istotnych odstępstw od projektu przy budowie segmentu "B", a także podnosił zarzut naruszenia reżimu prawa budowlanego przez inwestora segmentu "B" oraz sfałszowania dokumentacji, która stanowiła dowód w postępowaniu wydania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Skarżący stwierdził, że pierwszeństwo przed postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie ma postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 50 ust 1. pkt 4 prawa budowlanego i z tego względu organ powinien najpierw przeprowadzić postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i wydać decyzję w tym zakresie, a do czasu wydania tej decyzji winien zawiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Skarżący stwierdził także, że należało wydać bezwzględny nakaz rozbiórki przyłącza energetycznego, gdyż został on wykonany niezgodnie z projektem budynku i niezgodnie z projektem przyłącza energetycznego, co potwierdził projektant obiektu oraz zakład energetyczny. Skarżący podkreślił, że decyzja została przekazana do ponownego rozpatrzenia w sytuacji gdy jego budynek będzie niszczony przez nieokreślony okres czasu do momentu wydania nowej decyzji. Nowo wybudowany budynek nie posiada instalacji odprowadzającej wody opadowe z połaci dachu, a wody te są celowo kierowane rurą wentylacyjną bezpośrednio na nieruchomość W.S. powodując zniszczenie ścian budynku, zalewanie piwnic oraz postępujące zagrzybienie. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę W.S. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wyjaśnił, iż fakt prowadzenia przez PINB w N. postępowania administracyjnego w trybie art. 51 prawa budowlanego również uzasadnia konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ I instancji rozpatrując na nowo niniejszą sprawę, mając na uwadze toczące się postępowanie w sprawie zgodności wykonywanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, będzie miał możliwość zbadania dopuszczalności udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu - segmentu "B" przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 111 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył sprawę II SA/Kr 288/10 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą prowadzoną pod sygn. II SA/Kr 287/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty obu skarg nie zasługują na uwzględnienie. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powyższy przepis został w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowany przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Organ odwoławczy powołał się na art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, zgodnie z którym jedyną stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest inwestor. W przypadku, gdy po stronie inwestora występuje kilka osób, wszystkie one mają również przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie. Jak wynika z pozwolenia na budowę (k. [...] akt administracyjnych I instancji) decyzja Starosty N. nr [....] dotyczyła budowy budynku handlowo - usługowo - mieszkalnego składającego się z segmentu "A" i "B", zaś jako inwestorzy w decyzji tej figurowali W.S. i K.C . Dopuszczalne było złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przez jednego spośród inwestorów (k. [...] akt administracyjnych I instancji), jednakże całe dalsze postępowanie powinno toczyć się z udziałem obydwu inwestorów. W szczególności dotyczy to najistotniejszej czynności dowodowej w tym postępowaniu, a więc obowiązkowej kontroli, przeprowadzanej w trybie art. 59a prawa budowlanego. Z akt administracyjnych wynika, że W.S. nie został zawiadomiony o tej kontroli, przez co uniemożliwiono mu uczestniczenie tej czynności dowodowej mimo, że przysługiwał mu przymiot strony postępowania. W ten sposób organ I instancji naruszył art. 59c ust. 1 zd. 2 prawa budowlanego, który nakazuje zawiadomić inwestora terminie obowiązkowej kontroli w określonym terminie, a także art. 10 k.p.a. gwarantujący stronie czynny udział w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie. Nie można przyjąć, że uchybienie to było nieistotne, nie można również uznać, że wystarczające było doręczenie W.S. decyzji organu I instancji. Podkreślenia wymaga, że obowiązkowa kontrola jest obligatoryjnym środkiem dowodowym w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Dowód ten - przeprowadzony wadliwie - nie mógł zostać uzupełniony w postępowaniu odwoławczym w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze K.C. należy stwierdzić, że są one bezzasadne. Decyzja organu I instancji została doręczona W.S. w dniu 29 lutego 2008 r. (k. [...] akt administracyjnych I instancji), zaś odwołanie W.S. złożył 7 marca 2008 r. (k. [...] akt administracyjnych II instancji), a więc siódmego dnia z czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. Przedmiotowy środek zaskarżenia został więc złożony w ustawowym terminie. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, iż jedynie on jako inwestor segmentu "B", który był przedmiotem postępowania, ma w tym postępowaniu przymiot strony. Pozwolenie na budowę nr [....] dotyczyło jednej inwestycji. Wprawdzie składała się ona z dwóch segmentów i realizowana miała być przez dwóch inwestorów, nie wpływa to jednak na określenie kręgu stron postępowania o pozwolenie na użytkowanie. Skoro inwestycja objęta była jedną decyzją o pozwoleniu na budowę, to na dalszym etapie procesu inwestycyjnego nie może być ona rozdzielana, tym bardziej, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z pozwoleniem na użytkowanie obiektu, którego budowa nie została jeszcze zakończona (art. 55 pkt 3 prawa budowlanego). Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 59 ust. 6 i 7 oraz niezastosowania art. 59a i art. 59c prawa budowlanego nie znalazł potwierdzenia w aktach sprawy. Odnosząc się do zarzutów W.S. należy wyjaśnić, że również one nie mogą odnieść skutku. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdzając wadliwość przeprowadzenia obowiązkowej kontroli zobowiązany był uchylić decyzję organu I instancji i na tym etapie postępowania nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów W.S. Podkreślenia wymaga, że pierwszym i podstawowym obowiązkiem organu administracji jest prawidłowe i wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego. Dopiero na następnym etapie postępowania administracyjnego dokonuje się subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do określonych norm prawa materialnego. Stwierdzenie nieprawidłowości postępowania dowodowego w zakresie przekraczającym możliwość uzupełnienia tego postępowania przez organ odwoławczy obliguje ten organ do wydania decyzji kasatoryjnej. W takiej sytuacji wszelkie wskazania co do zastosowania prawa materialnego byłyby przedwczesne. W konsekwencji na tym etapie postępowania odnoszenie się przez organ II instancji do zarzutów dotyczących nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest niedopuszczalne. To samo należy odnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym mógłby wypowiedzieć się na temat zarzutów podnoszonych przez W.S. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę zarzuty te winny zostać rozpatrzone przez organ I instancji w prowadzonym ponownie postępowaniu. Ich wyczerpujące rozpoznane i wyjaśnienie w uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji będzie przedmiotem kontroli instancyjnej, jeżeli którakolwiek ze stron złoży środek zaskarżenia. Biorąc powyższe pod uwagę obydwie skargi wniesione w niniejszej sprawie podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).