II SA/Kr 287/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie : WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...], [...] w przedmiocie nakazu ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 19 grudnia 2018 r., nr [...], [...] uchyliło odnośnie pkt 4 decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z 12 września 2018 r. (znak: [...]) nakazującą M. B. ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez 1. wstrzymanie użytkowania zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, 2. podłączenie do kanalizacji sanitarnej części budynku (...), 3. złożenie oświadczenia o wykonaniu tego włączenia, 4. zawarcie stosownej umowy na odprowadzenie ścieków i rozpoczęcie zrzutu ścieków do systemu zbiorczej kanalizacji sanitarnej (...) i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy nakazując M. B. zawarcie stosownej umowy na odprowadzenie ścieków i rozpoczęcie zrzutu ścieków do systemu zbiorczej kanalizacji sanitarnej w terminie do dnia 28 lutego 2019 r. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.201 8.799 t.j.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 (Dz.U.2018r., poz. 2096 t.j. ze zm., dalej: k.p.a.) Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz Miasta i Gminy N. decyzją z 12 września 2018 r. (znak: [...]) nakazał M. B. ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez wskazane wyżej nakazy i zakazy związane z użytkowaniem zbiornika bezodpływowego (...) usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...] w S.. W motywach rozstrzygnięcia podkreślono, że niespornym jest fakt, iż ze zbiornika usytuowanego na ww. nieruchomości korzysta wyłącznie jeden z jej współwłaścicieli - M. B., która odprowadza do niego nieczystości ciekłe z zajmowanego (wyłącznie przez siebie) lokalu w budynku mieszkalnym posadowionym na tej nieruchomości. Z poczynionych przez organ administracyjny ustaleń wynika, że przedmiotowy zbiornik nie nadaje się do eksploatacji z uwagi na brak szczelności poszczególnych komór osadczych, brak kominków wentylacyjnych dla każdej z komór osadczych oraz brak szczelnego przykrycia z otworem do usuwania nieczystości. Według organu I instancji występuje negatywne oddziaływanie na środowisko powiązane z korzystaniem z przedmiotowego zbiornika. Zdaniem organu I instancji treść obowiązków nałożonych decyzją została ukształtowana z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Od tej decyzji odwołanie wniosła M. B., zarzucając naruszenie art. 363 ww. ustawy oraz art. 107, art. 108 § l i art. 109 k.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że M. B. nie jest jedynym właścicielem nieruchomości złożonej z działki ewidencyjnej nr [...] w S., wiec za stan zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe odpowiadają również T. S. i J. S.. Przywołano również dotychczasowy przebieg kwestii związanych z odprowadzaniem ścieków z przedmiotowej działki. Następnie organ odwoławczy wydał opisaną na wstępnie decyzję z dnia 19 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 363 ust. 1 ww. ustawy "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do: 1. ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2. przywrócenia środowiska do stanu właściwego". Ustalono, że jedyną osobą korzystającą ze zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na przedmiotowej działce jest M. B.. W kontekście przytoczonych wyżej przepisów SKO za pozostające bez znaczenia uznało twierdzenia odwołującej, że organ I instancji nie wyjaśnił odpowiednio, kto doprowadził swoimi działaniami zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe do negatywnego oddziaływania na środowisko. Ponadto podkreślono, że zgodnie z treścią ww. przepisu, adresatem obowiązki określonego w decyzji może być jedynie konkretna osoba fizyczna dopuszczająca się naruszeń, a nie wszyscy właściciele nieruchomości. Sam fakt bycia właścicielem nieruchomości nie implikuje działań sprzecznych z ochroną środowiska. Zatem organ I instancji prawidłowo poinformował o wszczęciu postępowania wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i na dalszym etapie postępowania ustalił, kto spośród nich korzysta z przedmiotowego zbiornika. Mając na uwadze powyższe nie można uznać zarzutów odwołania za zasadne. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wyjaśnił, że nie jest to jedyna sprawa administracyjna, która dotyka w swej materii kwestii przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Potwierdzenie faktu, że M. B. jest jedyną użytkowniczką zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na przedmiotowej działce znajduje się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (II OSK 1286/11), który zapadł w sprawie dotyczącej tego samego przedmiotu i tej samej osoby. NSA w tym rozstrzygnięciu m.in. podał: "Skoro więc, pomimo braku wydzielonej odrębnej własności lokali istnieje podział użytkowania budynku, a do kanalizacji sanitarnej podłączony został wyłącznie lokal, z którego korzystają sąsiedzi skarżącej, nie można się też zgodzić z poglądem skarżącej kasacyjnie, że wykonanie przyłącza do lokalu, z którego korzystają T. S. i J. S. oznacza, że cała nieruchomość została podłączona do sieci kanalizacyjnej i skarżąca kasacyjnie spełniła obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku, wynikający z art. 5 ust. l pkt 2 ucp. Realizacja obowiązku utrzymania czystości i porządku nie polega na tym, że nieruchomość zostanie podłączona do istniejącej sieci kanalizacyjnej, tylko na tym, że do sieci tej będą odprowadzane powstające na nieruchomości ścieki, a celem ustawodawcy było nałożenie na właścicieli nieruchomości rzeczywistego, a nie pozornego obowiązku odprowadzania ścieków do kanalizacji miejskiej. Sam fakt, iż nieruchomość, której skarżąca kasacyjnie jest współwłaścicielką, podłączona jest do kanalizacji nie oznacza, że wypełniony został przez nią obowiązek utrzymania czystości i porządku. (...) Zarzut nieobciążenia obowiązkiem uiszczenia opłaty za opróżnianie zbiornika bezodpływowego pozostałych współwłaścicieli nieruchomości jest nieuzasadniony, bowiem poza sporem pozostaje fakt, iż T. S. i J. S. korzystają z sieci kanalizacyjnej, nie zaś ze zbiornika bezodpływowego. Faktu tego nie zmieniają twierdzenia skarżącej o nielegalnym, czy też nieprawidłowym podłączeniu części nieruchomości do sieci. Stąd też w ocenie NSA brak jest podstaw do tego, aby obciążyć skutkami zaniechania leżącego po strome osoby korzystającej ze zbiornika innych współwłaścicieli". W ocenie SKO, z przytoczonego fragmentu wynika również, że obowiązki związane z zapewnieniem utrzymania czystości i porządku należy traktować indywidualnie i powinny być skierowane do osób faktycznie dopuszczających się naruszeń, a nie ogólnie w stosunku do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Twierdzenia skarżącej co do nieprawidłowości w przyłączaniu nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, zdaniem organu odwoławczego nie zmieniają obecnego stanu faktycznego i prawnego, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję. SKO w K. dokonało natomiast reformatoryjnego rozstrzygnięcia w części decyzji dotyczącej terminu wykonania obowiązku, bowiem termin z zaskarżonej decyzji upłynął przez rozpoznaniem odwołania. W tym zatem zakresie decyzja nie była by wykonalna, co powodowało konieczność ingerencji organu odwoławczego i określenia realnego terminu do wykonania obowiązku. W związku z utrzymaniem w mocy co do istoty obowiązku nałożonego decyzją nie ma potrzeby osobnego orzekania co do uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji. Skargę na powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. B., zarzucając naruszenie art. 363 ustawy prawo ochrony środowiska oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jak również art. 6, 7, 8, 77 § 1 k.p.a. Skarżąca podniosła również naruszenie art. 107 § 3, art. 80 i 81 oraz art. 61 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II jak i I instancji. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację w istocie zmierzającą do wykazania, że skarżąca nie odpowiada za zły stan szamba. Nadto skarżąca podkreśliła, że nie jest jedynym właścicielem nieruchomości złożonej z działki ewidencyjnej nr [...] w S. więc za stan zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe odpowiadają również T. S. i J. S.. Skarżąca także wskazała na nieprawidłowości przy podłączeniu nieruchomości do kanalizacji. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów postawionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wyjaśniając motywy wyroku należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, wobec tak sprecyzowanych kryteriów badania legalności, jest decyzja SKO w K., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. w przedmiocie nakazu ograniczenia negatywnego wpływu na środowisko. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonych decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, iż organy administracyjne nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, w stopniu obligującym do uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć, a skarga jako nieuzasadnione podlegała w konsekwencji oddaleniu. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 363 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (dalej p.o.ś), który przewiduje odpowiedzialność osób fizycznych negatywnie oddziaływujących na środowisko. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy w oparciu o zebrany materiał dowodowy w sprawie, organy administracyjne prawidłowo ustaliły i przyjęły negatywny wpływ działalności osób fizycznych na środowisko warunkujących ich odpowiedzialność i obligujących organy do wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności. Niespornym w sprawie jest, że skarżąca M. B. jest współwłaścicielką 1/2 części nieruchomości zabudowanej budynkiem, w którym nie ustanowiono odrębnej własności lokali. W budynku znajdują się dwa lokale mieszkalne. Z jednego z nich korzysta wyłącznie skarżąca. Lokal ten nie jest podłączony do kanalizacji sanitarnej, funkcjonującej na obszarze, w którym usytuowana jest nieruchomość. Z dalszych ustaleń wynika, że to tylko skarżąca korzysta z bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Zbiornik ten nie nadaje się natomiast do eksploatacji, z uwagi na brak szczelności poszczególnych komór osadczych, brak kominków wentylacyjnych oraz brak szczelnego przykrycia z otworem do usuwania nieczystości. Powyższe ustalenia, podzielane także przez Sąd, wskazują jednoznacznie, że to wyłącznie działalność skarżącej narusza obowiązujące standardy korzystania ze środowiska, w szczególności w związku z przedostawaniem się nieczystości ciekłych z nieszczelnego zbiornika do gruntu. Należy podkreślić, że w aktach sprawy zalega kopia decyzji MWINB z dnia 22.04.2013 r. znak[...] wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (vide: karta 38-33 akt adm.), z treści której wynika, że już w 2005 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie stanu technicznego zbiornika na nieczystości stałe zlokalizowanego na działce nr [...] w S., w toku którego ustalono, że nie zapewnia on odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, o których mowa m. in. w art. 5 ust. 1 pkt 1 d Prawa budowlanego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w przypadku zbiornika na nieczystości ciekłe spełnienie wskazanych wymagań oznacza m.in. że obiekt ten w czasie użytkowania powinien być szczelny, a nieczystości w nim gromadzone nie przedostawać się do otaczającego je środowiska – gleby i wody. Sama skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jaki i w skardze do Sądu, nie kwestionuje i nie podważa faktu nieszczelności przedmiotowego zbiornika oraz faktu, że tylko ona z tego zbiornika korzysta. W tym stanie rzeczy, stosownie do treści art. 363 ust.1 Prawa ochrony środowiska, Burmistrz zobowiązany był podjęć niezbędne kroki w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko poprzez nakazanie wykonania określonych w decyzji czynności przez skarżącą M. B.. W kwestii zarzutów skargi, podnieść należy, że w istocie zmierzają one do kwestionowania wszystkich dotychczasowych ustaleń faktycznych oraz rozstrzygnięć, zapadłych zarówno przed organami administracji publicznej jak i przed sądami administracyjnymi, związanych z szeroko rozumianym problemem kanalizacji sanitarnej na nieruchomości stanowiącej współwłasność M. B.. Historia ta ma co najmniej kilkanaście lat, w sprawie zapadały liczne wyroki sądów administracyjnych zarówno WSA w Krakowie jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co Sądowi wiadomym jest z urzędu. Wystarczy przytoczyć, że NSA w wyroku z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1003/18 wskazał m.in., że: "Niespornym jest mianowicie, że M. B. jest współwłaścicielką 1/2 części nieruchomości zabudowanej budynkiem, w którym nie ustanowiono odrębnej własności lokali. W budynku znajdują się dwa lokale mieszkalne. Z jednego z nich korzysta wyłącznie skarżąca, której lokal nie jest podłączony do kanalizacji sanitarnej. Skarżąca korzysta z bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Natomiast z drugiego lokalu korzystają T. i J. S., których lokal jest podłączony do kanalizacji sanitarnej. Zresztą tylko Państwo S. legitymują się w tym zakresie stosowną umowę. Autor skargi kasacyjnej zarzuca organom obu instancji brak ustalenia, czy znajdujący się zbiornik bezodpływowy jest faktycznie użytkowany. Otóż w tym zakresie podnieść trzeba, że skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła dotychczas wiarygodnych dowodów, z których wynikałoby, że nie użytkuje już zbiornika bezodpływowego. Przede wszystkim zaś nie dowiodła, że jej lokal jest przyłączony do kanalizacji sanitarnej, a ona sama legitymuje się w tym zakresie stosowną umową. Okoliczność, że sporna nieruchomość stanowi współwłasność skarżącej oraz Państwa S., którzy - co bagatelizuje skarżąca kasacyjnie - zadośćuczynili obowiązkom wynikającym ustawy i posiadają lokal podłączony do kanalizacji sanitarnej, nie może przesądzać o konieczności nałożenia obowiązku ponoszenia opłat z tytułu opróżniania zbiornika na wszystkich współwłaścicieli, choć niewątpliwie byłoby to korzystne z punktu widzenia skarżącej kasacyjnie. W tej kwestii wypowiadał się wielokrotnie zarówno WSA w Krakowie jak i Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając legalność kolejnych decyzji cyklicznych. Dla wydania z urzędu zaskarżonej decyzji wystarczające było wyłącznie ustalenie, że skarżąca w dalszym ciągu nie ma zawartej umowy na opróżnianie zbiornika bezodpływowego. Jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań, stan faktyczny sprawy niniejszej od wielu lat nie uległ zmianie". Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 2 kwietnia 2019 r., II OSK 969/18: "W budynku tym znajdują się dwa lokale mieszkalne, przy czym z jednego z nich korzysta wyłącznie M. B., a z drugiego T. i J. S.. M. B. nie zawarła stosownej umowy o opróżnianie zbiornika bezodpływowego. Nie wykazała, że jej lokal mieszkalny został podłączony do kanalizacji sanitarnej i nie przedstawiła, na co najmniej 3 miesiące przed upływem daty obowiązywania decyzji umowy, w której termin rozpoczęcia wykonywania usług nie jest późniejszy niż data utraty mocy obowiązującej decyzji. Tym samym skarżąca kasacyjnie nie wypełniła obowiązków wynikających z u.cz.p. Z faktu, że drugi współwłaściciel nieruchomości podłączył do kanalizacji sanitarnej wyłącznie użytkowany przez niego lokal mieszkalny, odwołująca się nie może wywodzić, że jest zwolniona z obowiązku opróżniania zbiornika bezodpływowego, do którego są odprowadzane nieczystości ciekłe z zajmowanego przez nią lokalu. W trafnej ocenie Sądu I instancji, nieprawidłowości, które według odwołującej się miały miejsce podczas przyłączania do sieci kanalizacyjnej lokalu zajmowanego przez T. S. i J. S. pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest jedynie ustalenie, że odwołująca się korzysta z bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe i nie zawarła stosownej umowy na opróżnienie tego zbiornika". W aktualnie kontrolowanej sprawie okolicznościami istotnymi dla rozstrzygnięcia było ustalenie po pierwsze, że to skarżąca nadal wyłącznie korzysta ze zbiornika na nieczystości ciekłe po drugie, że jego stan techniczny zagraża środowisku. Pozostałe zarzuty w skardze, a zwłaszcza te w zakresie braku poczynienia przez organy administracyjne ustaleń zmierzających do znalezienia przyczyn pozostawienia dziurawego szamba na działce skarżącej, po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej, jako że nie odnoszą się do przedmiotu postępowania, nie mogły także odnieść zamierzonego skutku prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako bezzasadną biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.