II SA/Kr 2870/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Firek AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi "W-I" Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 października 2003 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy skargę oddala WSA/wyr. l - sentencja wyroku Prezydent Miasta w dniu [...] 2003 r. wydał na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106 póz. 1126 z późn. zm.) zmienionej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 póz. 718) oraz art. 104 k.p.a. decyzję nr [...] decyzję, w której wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych przez B. K., "W-I" Spółka z o.o. polegających na budowie altany parkingowej o powierzchni 9,84 m2 na terenie działki nr [...] obręb 40 przy ul.[...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgłoszone jako budowa altany parkingowej o powierzchni 9,84 m2 roboty budowlane mają w rzeczywistości polegać na budowie obiektu budowlanego o funkcji użytkowej, stanowiącego również miejsce pracy, trwale związanego z gruntem, wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadającego fundamenty i dach. Takie roboty nie mieszczą się w katalogu obiektów i robót wymienionych w art. 29 prawa budowlanego, zatem zgodnie z art. 30 ust. 6 prawa budowlanego przed przystąpieniem do ich realizacji inwestor ma obowiązek uzyskania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor "W-I" Spółka z o.o. domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania l instancji ze względu na rażące naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego przez wydanie decyzji bez zaistnienia żadnej z obligatoryjnych jej przesłanek oraz błędne wskazanie strony postępowania tj. inwestora w zaskarżonej decyzji przez umieszczenie osoby fizycznej obok osoby prawnej. Jedynymi kryteriami wymienionymi dla budynków gospodarczych, wiat i altan, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego jest powierzchnia zabudowy nie przekraczająca 10 m2 oraz liczba tych obiektów na każde 1.000 m2 powierzchni działki. W ocenie skarżącego spełnienie przez niego obu kryteriów wynika bezspornie z przedłożonej do zgłoszenia kompletnej dokumentacji. Kwestionując uzasadnienie decyzji skarżący zwrócił uwagę, że praktycznie każdy budynek gospodarczy pełni funkcję użytkową, stanowi rodzaj miejsca pracy, jest związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada rodzaj fundamentów i dach. Uznanie, że planowany obiekt ma być trwale związany z gruntem i posiadać fundamenty stanowi nadużycie, ponieważ ze zgłoszenia wynika, że altana parkingowa ma lekką drewnianą konstrukcję szkieletową opartą na szeregu stóp fundamentowych zagłębionych w gruncie do 1 m. Inwestor pismem z [...] 2003 r. zwrócił się do Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta z wnioskiem o kontrolę przeprowadzonego postępowania, uchylenie decyzji z [...] 2003 r. i zawiadomienie inwestora o sposobie załatwienia sprawy do dnia [...] 2003 r., nie otrzymał jednak żadnej odpowiedzi i dlatego konieczne było wniesienie odwołania. Inwestor zwrócił również uwagę, że nie jest to pierwsze tego rodzaju działanie organu l instancji w załatwianiu spraw "W-I" Sp. z o.o. - poprzednia analogiczna, lecz w innym zakresie przedmiotowym decyzja została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] 2003 r. znak [...]. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy decyzją z dnia 23 października 2003 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 wzw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że sprzeciw jest zasadny, bowiem oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożył adwokat M. N. - pełnomocnik inwestora i użytkownika wieczystego nieruchomości. Brak jest więc oświadczenia złożonego przez inwestora zgodnie z zapisem art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Ponadto zgłoszony zamiar budowy altany parkingowej wykracza poza wykaz robót zwolnionych na podstawie art. 29 ust. 2 prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego nie jest to budynek gospodarczy, wiata ani altana w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2, ani obiekt tymczasowy nie wymagający pozwolenia na budowę art. 29 ust. 1 pkt 12. Nie wszystkie tymczasowe obiekty budowlane wymienione w art. 3 pkt 5 prawa budowlanego mogą być zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższą decyzję zaskarżyła do sądu administracyjnego spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "W-I" domagając się jej uchylenia w całości. Zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: - art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego - poprzez przyjęcie, iż w przypadku, gdy w zgłaszanym obiekcie inwestor zamierza stworzyć pomieszczenie służące do wykonywania pracy powyższy przepis nie znajduje zastosowania i konieczne staje się uzyskanie pozwolenia na budowę, - art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 ust. 5 prawa budowlanego - poprzez przyjęcie, iż zgłoszenie inwestora obejmowało swym zakresem tymczasowy obiekt budowlany szczegółowo określony w tym przepisie, - art. 30 ust. 6 i 7 prawa budowlanego - poprzez pominięcie w swojej ocenie wynikających z tego przepisu zasad i wprowadzenie dodatkowej, nieznanej ustawie, przesłanki wniesienia przez organ sprzeciwu (wymieniony przepis nie dopuszcza możliwości zgłoszenia sprzeciwu ze względu na fakt, że w zgłaszanym obiekcie ma być stworzone miejsce pracy), - § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy - poprzez jego niezastosowanie. Ponadto skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie tj. - art. 6 k.p.a. - poprzez wniesienie przez organ administracyjny sprzeciwu wobec zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych będących przedmiotem zgłoszenia, pomimo braku podstawy normatywnej, - art. 7 k.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, - art. 107 k.p.a. - poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji na jakich dowodach oparł się organ przyjmując, iż w przedmiotowym budynku zostanie stworzone pomieszczenie pracy szczegółowo określone przepisami prawa pracy, lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, nieprzeprowadzenie analizy szeregu przepisów prawa budowlanego oraz przepisów prawa pracy znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, - art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie. Odnosząc się do podniesionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braku oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zwrócono uwagę, że organ l instancji nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń do złożonego oświadczenia. Organ odwoławczy w oparciu o przepis art. 64 § 2 k.p.a. posiadał kompetencję, a zarazem obowiązek, wezwania strony do uzupełnienia dostrzeżonych braków. W sytuacji, gdy tego nie uczynił, nie jest możliwe wyciąganie z tego faktu niekorzystnych skutków dla zgłaszającego roboty budowlane. Zaskarżone orzeczenie zostało oparte na założeniu, że celem inwestora jest stworzenie miejsca pracy dla osoby zatrudnionej przez spółkę, pomimo nieistnienia uzasadniającego takiego twierdzenia materiału dowodowego. Pracownik firmy, której zlecono obsługę parkingu zobowiązany jest do stałego przebywania i nadzoru pojazdów znajdujących się na placu parkingowym, natomiast w przypadku złych warunków atmosferycznych znajduje on schronienie w bezpośrednim sąsiedztwie placu parkingowego, w budynku hotelu. Budynek gospodarczy natomiast przeznaczony jest głównie do przechowywania sprzętu służącego do obsługi parkingu, jak np. sprzętu do uprzątnięcia parkingu, usunięcia liści itp. Ustalenie, że w przedmiotowym obiekcie będzie znajdowało się pomieszczenia pracownicze jest dowolnym ustaleniem orzekających w sprawie organów. Nie jest możliwe wprowadzanie do oceny, czy projektowany budynek, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowi budynek gospodarczy, altanę czy wiatę, kryterium celu wzniesienia obiektu jakim jest stworzenie miejsca pracy, bowiem ani wymieniona ustawa, ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie dokonują żadnego podziału w oparciu o tego typu rozróżnienie. Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 7 prawa budowlanego właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotne - sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. By móc nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu należało wpierw ustalić, iż określone przez inwestora warunki techniczne mogą spowodować stan zagrożenia opisany w powołanym przepisie oraz, że obiekt nie będzie spełniał wymogów w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji pominął obowiązujące i znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy prawa bądź też dokonał nieprawidłowej wykładni tych przepisów, na których opierał swoje rozstrzygnięcie, przez co naruszył zasadę praworządności Nie zostały również spełnione wymogi k.p.a. dotyczące obligatoryjnych elementów uzasadnienia, gdyż organ w żaden sposób nie wskazał, na podstawie jakich dowodów poczynił ustalenia w zakresie stanu faktycznego, a także w sposób wyjątkowo lakoniczny i wybiórczy przeprowadził analizę aktualnie obowiązujących przepisów prawa, a ocena ta w gruncie rzeczy sprowadza się do autorytatywnego stwierdzenia, iż mający powstać w przyszłości budynek nie jest objęty hipotezą przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawo budowlane w art. 28 wprowadza generalną zasadę ustanawiającą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę odnośnie robót budowlanych, z wyjątkiem tych, które wyliczone zostały w sposób wyczerpujący w art. 29 ustawy prawo budowlane. Zgłoszony przez inwestora zamiar budowy altany parkingowej jako miejsca pracy osoby zatrudnionej do obsługi istniejącego parkingu nie mieści się w zakresie art. 29 i nie został wyłączony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji w sposób prawidłowy zaklasyfikowały zgłoszoną inwestycję jako nie mieszczącą się w wyliczeniu z art. 29 prawa budowlanego i w związku z tym wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Bezzasadny jest podniesiony w skardze zarzut pominięcia przez organy administracji zasad wskazanych w art. 30 ust. 6 i 7 prawa budowlanego, bowiem to właśnie art. 30 ust. 6 jest podstawą prawną zaskarżonej decyzji o sprzeciwie. Pkt 1 tego przepisu stanowi, że organ administracji budowlanej wnosi sprzeciw jeśli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgłoszenie spółki "W-I" opierało się na założeniu, że planowana inwestycja dotyczy wzniesienia altany, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, ponieważ powierzchnia zabudowy tego obiektu nie przekracza 10 m2. Skarżący wywodzi, że jedynymi kryteriami decydującymi o tym, czy dany obiekt mieści się w zakresie art. 29 ust. 1 pkt 2, a co za tym idzie czy jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jest wskazana wyżej powierzchnia zabudowy oraz liczba tych obiektów na każde 1.000 m2 powierzchni działki. Sąd nie podziela takiego stanowiska. Powołany przepis nie dotyczy wszystkich budynków, lecz jedynie budynków gospodarczych, wiat lub altan. O tym, czy planowany obiekt mieści się w którejś z wymienionych kategorii nie decyduje samodzielnie inwestor. Muszą istnieć obiektywne kryteria pozwalające ocenić tę kwestię. W ocenie sądu takim kryterium jest trwałość związania budynku z gruntem, w szczególności za pomocą fundamentów. Jak wynika z dokonanego zgłoszenia planowany obiekt wymaga wykonania wykopu o głębokości do 1 m w gruncie oraz wylania stóp fundamentowych 0,5 m3 betonu. Budynek o takiej konstrukcji bez względu na powierzchnię zabudowy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wskazano wyżej podstawą prawną wniesienia sprzeciwu przez organ administracji był przepis art. 30 ust. 6 prawa budowlanego, a więc zakwalifikowanie planowanej inwestycji jako wymagającej pozwolenia na budowę. Ust. 7 powołanego przepisu mówi natomiast o sytuacji, w której obiekt nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia, lecz organ administracji nakłada obowiązek uzyskania takiego pozwolenia ze względu na określone tym przepisem czynniki. Wynika z tego, że ust. 6 i ust. 7 wzajemnie się wykluczają. Skoro więc organ w sposób prawidłowy zastosował ust. 6, to tym samym zarzut pominięcia lub naruszenia ust. 7 jest bezzasadny. Powodem wydania decyzji o sprzeciwie była ocena planowanej konstrukcji obiektu jako nie mieszczącej się w katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy orzekające w tej sprawie nie uznały planowanej inwestycji za obiekt tymczasowy. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu decyzji II instancji zaznaczono, że nie jest to budynek gospodarczy, wiata, altana ani obiekt tymczasowy nie wymagający pozwolenia na budowę. Przyczyną wniesienia sprzeciwu nie była również okoliczność potencjalnego stworzenia w obiekcie miejsca pracy. Wprawdzie okoliczność ta została powołana w uzasadnieniach decyzji obu instancji, niemniej przeznaczenie obiektu stanowi tylko argument wzmacniający ocenę opartą na kryterium konstrukcji budynku. Bez względu na to czemu budynek taki miałby służyć, jego konstrukcja, planowany sposób wykonania i rodzaj użytych materiałów wskazują, że nie mieści się on w katalogu obiektów zwolnionych z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Z tego względu zarzut niezastosowania § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy nie może odnieść skutku. Skoro przeznaczenie budynku nie stanowi kryterium oceny, czy wystarczy samo zgłoszenie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych, czy też należy uzyskać pozwolenie na budowę, organy orzekające w tej sprawie nie miały obowiązku prowadzić na tę okoliczność 7 postępowania dowodowego. Nie można stawiać im zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a., bowiem przeznaczenie budynku nie jest istotną okolicznością w tej sprawie. Już sam projekt dołączony do zgłoszenia wskazuje na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę i ustalanie innych okoliczności było w tej sprawie zbędne. W ocenie sądu decyzje l i II instancji są prawidłowe, nie są dotknięte wadami powodującymi konieczność ich uchylenia. Zostały wydane z właściwym zastosowaniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Żaden z zarzutów skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 z późn. zm.).