II SA/Kr 2875/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia : WSA Bożenna Blitek(spr.) Sędziowie : NSA Krystyna Kutzner WSA Elżbieta Kremer Protokolant : Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2005 r sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 września 2002 r Nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia 26.09.2002r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania P. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2002r. wydanej w sprawie [...] nr [...] cofającej zezwolenie [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób - przewozy regularne, wydane przez Starostę [...] w dniu [...] sierpnia 2000r. na rzecz P. K. prowadzącego działalność w ramach Firmy Usługowej - Przewóz Osób i Towarów z siedzibą na Os. [...],[...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną podano art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 06.09.2001 r. - o transporcie drogowym (Dz.U. nr 125, poz. 1371 z późn. zm.), § 2 ust. 3 i 4 oraz § 5 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000r. - w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz.U. nr 82, poz. 933) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Na uzasadnienie podano, że postanowieniem z dnia [...] .04.2002r. w oparciu o przepis art. 85 ust. 1 cyt. ustawy upoważniono urzędników Starostwa [...] do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy osób na terenie powiatu miechowskiego w zakresie zgodności prowadzonej działalności z warunkami zezwolenia, przestrzegania warunków wykonywania działalności gospodarczej zgodnie z ustawą jak również zgodności wykonywanych przewozów ze skoordynowanym rozkładem jazdy. W toku kontroli działalności przewozowej prowadzonej przez P. K. stwierdzono uchybienia takie jak: brak realizacji kursów w godzinach figurujących w rozkładzie jazdy, opóźnienia w realizacji kursów, zmiany tras kursów, realizacje kursów w godzinach nie figurujących w rozkładzie jazdy, co stwierdzono do protokołów kontroli z dnia [...] .04.2002r., [...].04.2002r. [...].06.2002r. oraz z dnia [...].06.2002r., a co wskazywało na wystąpienie przesłanek z art. 24 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy obligujących organ administracji do cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie krajowym i co stało się podstawą decyzji organu I instancji. Organ II instancji na podstawie zebranego materiału zauważył, że bezspornym jest, iż nie dokonano wymaganej § 2 ust. 3 i 4 cyt. wyżej Rozporządzenia aktualizacji rozkładu jazdy stanowiącego jeden z warunków ważności wydanego zezwolenia na rzecz P. K. [...] z dnia [...]sierpnia 2000r. Fakt ten został podniesiony w piśmie odwołującego się z dnia [...] lipca 2002r., jak również w piśmie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2002r. Oznacza to, że nie poddany aktualizacji rozkład jazdy - bez względu na przyczyny jego nie dokonania - jako nieważny przestaje obowiązywać. Zezwolenie [...] z dnia [...] sierpnia 2000r. zawierało dwa warunki konieczne dla jego ważności: 1) posiadanie obowiązującego rozkładu jazdy i 2) wykaz numerów rejestracyjnych pojazdów zgłoszonych do przewozu. Brak obowiązującego rozkładu jazdy z upływem trzeciej niedzieli czerwca powoduje obligatoryjne cofnięcie zezwolenia. Organ ten podkreślił, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał zobowiązany był utrzymać wydane w sprawie rozstrzygnięcie, nie mniej "na motywach odmiennych niż te, które legły u podstaw orzeczenia organu I instancji". Na tę decyzję organu II instancji złożył skargę P. K. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jako podstawę podano niewłaściwą interpretacje powołanych przepisów poprzez uznanie, że fakt nie dokonania aktualizacji rozkładu jazdy w terminach opisanych w cyt. rozporządzeniu jest samodzielną okolicznością przesądzającą o konieczności cofnięcia zezwolenia, podczas gdy z treści § 5 tego rozporządzenia wynika, że rozkłady jazdy winny być poddane aktualizacji w terminach określonych w § 2 ust. 4, a skarżący w tym terminie złożył wniosek o aktualizację rozkładu jazdy. Zarzucono błędne uznanie za tożsame poddanie aktualizacji rozkładów jazdy z działaniami dotyczącymi zmian w rozkładach jazdy, pomimo iż z treści § 6 cyt. rozporządzenia wynika, że zatwierdzone rozkłady jazdy zachowują ważność do czasu wprowadzenia zmian. Podniesiono, że wniosek skarżącego o aktualizację rozkładów jazdy na rok 2002 - 2003 nie został rozpoznany w terminie określonym w § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, a decyzje wydano 26 czerwca 2002r., a nadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r. Kol. Odw. [...] uchyliło decyzję o odmowie poddania aktualizacji między innymi rozkładów jazdy z zezwoleniem innym, bo o nr 0000019 i postępowanie w tej sprawie nie jest zakończone. Zarzucono także, że brak jest ustalenia, iż skarżący posiadał zezwolenie Wójta Gminy w [...] na wykonywanie regularnych przewozów na linii [...] - [...] na terenie gminy [...] nr [...] i kontrole wykazały, że w dniach [...] i [...] kwietnia jak i [...] i [...] czerwca wykonywał on usługi zgodnie z tym zezwoleniem, a nie ma to związku z zezwoleniem Starosty [...] LK Nr [...] na odcinku [...] - [...] - [...] - [...] . Ponadto skarżący zarzucił, że bezzasadne jest przyjęcie, że naruszenie zezwolenia LK Nr [...] polegało na dokonywaniu bezpiecznego manewru zawracania samochodu skarżącego na skrzyżowaniu w Przybysławicach, chociaż w tym czasie nie stwierdzono, aby skarżący wykonywał działalność transportową, a więc tym samym nie naruszył zezwolenia. W uzasadnieniu skargi podano, że zezwolenie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2000r. LK [...] na wykonywanie zarobkowego przewozu na linii komunikacyjnej [...] - [...]-[...] - [...] ważne jest z obowiązującym rozkładem jazdy i wykazem numerów rejestracyjnych pojazdów zgłoszonych do przewozów. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o aktualizację rozkładów jazdy na rok 2001 - 2002 stosownie do tego zezwolenia, nie mniej decyzją z dnia [...] czerwca Starosta [...] odmówił dokonania aktualizacji. Na skutek odwołania od tej decyzji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. uchyliło w/w decyzję i przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący wystąpił o poddanie aktualizacji rozkładów jazdy na rok 2002 - 2003 i dotychczas nie otrzymał odpowiedzi. Zdaniem skarżącego takie działania Starostwa Powiatowego wskazują na tendencyjną działalność w stosunku do skarżącego i uniemożliwiają mu prowadzenie działalności -zarobkowego przewozu. Skoro w 2000r. uzgodniony został projekt rozkładu jazdy do zezwolenia LK [...] , to skarżący prowadził w oparciu o niego działalność, a brak aktualizacji rozkładu jazdy wynika z niewłaściwego - zdaniem skarżącego - postępowania administracyjnego i Starostwa Powiatowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i powtórzyło swoje stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto zwrócono uwagę, że na gruncie cyt. Rozporządzenia nastąpiło rozróżnienie pojęć: dokonywanej raz do roku aktualizacji rozkładu jazdy w/g § 2 ust. 4 pkt 2 cyt. Rozporządzenia obowiązującej w transporcie samochodowym od trzeciej niedzieli czerwca oraz mogących następować wielokrotnie w ciągu roku zmian w rozkładzie jazdy, które w/g § 2 ust. 6 tego aktu prawnego mogą następować w ciągu roku wielokrotnie, w każdym czasie, po uprzednim ich uzgodnieniu z właściwymi organami prowadzącymi koordynację. Kwestia braku "zawinienia" przy nie dokonaniu w terminie aktualizacji rozkładu jazdy pozostaje bez wpływu na postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji, a ewentualne nie wywiązanie się właściwych organów i spowodowanie w wyniku tego szkód przewoźnikowi winno być rozpatrywane w kategoriach cywilno - prawnego odszkodowania. Nie zwalnia to jednak organu do wydania orzeczenia cofającego koncesję. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2003r. NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. nr 153, poz. 1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi - zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 kpa organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym na dzień wydania zaskarżonej decyzji określa m.in. zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego, przy czym w/g art. 18 wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia. Art. 20 tej ustawy wskazuje warunki niezbędne zezwolenia, natomiast art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy przewiduje, że: "zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu". Na podstawie innej ustawy, bo w oparciu o art. 34 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. prawo przewozowe (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r., Nr 50, poz. 601 z późn. zm.) zostało wydane Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz.U. Nr 82, poz. 933), z § 2 ust 3 i ust. 4 pkt 2 którego wynika, że: "Rozkłady jazdy przewoźników, o których mowa w ust. 2, podlegają corocznej aktualizacji. Aktualizacja rozkładów jazdy powinna obowiązywać w transporcie samochodowym - od trzeciej niedzieli czerwca." i zgodnie z treścią § 5: "Rozkłady jazdy, które nie zostały poddane aktualizacji w terminach określonych w § 2 ust. 4, tracą swój ą ważność". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skoro organ II instancji uznał, że podstawą cofnięcia zezwolenia skarżącemu jest brak dokonanej aktualizacji rozkładu jazdy, to okoliczność ta i ewentualne zawinienie skarżącego w tym zakresie winny być dokładnie przez organ wyjaśnione i ustalone. W szczególności należy ustalić, w jakiej formie i w jakim terminie przedsiębiorstwa przewozowe były zobowiązane do przedstawienia aktualizacji swych rozkładów jazdy, czy skarżący w odpowiednim terminie i formie tego dokonał, czy przedstawiony przez przewoźnika zaktualizowany rozkład jazdy wymagał zatwierdzenia, a jeśli tak, to w oparciu o jakie przepisy i jakie organy, w jakiej formie i jakim terminie były zobowiązane do ewentualnego zatwierdzenia aktualizacji tych rozkładów. Należy mieć na względzie to, że obowiązujące wówczas Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000r. nie precyzowało ani pojęcia aktualizacji rozkładów jazdy, ani związanych z aktualizacją obowiązków przewoźnika, ani też uprawnień organów administracyjnych. Z tego względu interpretacja tych pojęć, obowiązków i uprawnień winna być dokonywana ze szczególną rozwagą, a w żadnym wypadku nie może stanowić swoistej "pułapki" dla przewoźników. Nie bez znaczenia dla tej interpretacji winna być obecnie okoliczność, że omawiane Rozporządzenie z dnia 5 września 2000r. zostało zastąpione (już po wydaniu zaskarżonej decyzji) przez Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2003r (Dz.U. Nr 232, poz. 2332), które sprecyzowało nie tylko samo pojęcie aktualizacji, ale obowiązki przewoźnika w tym zakresie, a przede wszystkim - w zasadzie bierną rolę organu administracyjnego sprowadzającą się do otrzymania od przewoźnika informacji o dokonanej przez niego aktualizacji. Należy zwrócić uwagę także na to, że z rozpoczęciem przez przewoźników działalności gospodarczej określonej przez wskazane wyżej ustawy o transporcie drogowym, czy prawo przewozowe wiążą się stosunkowo duże nakłady finansowe tych przewoźników związane choćby z nabyciem odpowiednich dla przewozu osób pojazdów. Po dopełnieniu szeregu warunków niezbędnych do uzyskania zezwolenia na prowadzenie takiej działalności -rozpoczęta działalność nie może być (już po paru miesiącach) uzależniona od sprawności działania organów administracyjnych, a do takiej konkluzji sprowadza się uzasadnienie zaskarżonej decyzji podnosząc jako istotę rozstrzygnięcia fakt, że "bezspornym jest, iż właściwy organ administracji nie dokonał wymaganej aktualizacji rozkładu jazdy - zgodnie z § 2 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000r.", i to - według organu II instancji - spowodowało brak dokonanej w terminie aktualizacji rozkładu jazdy, a to z kolei: "(bez względu na przyczyny jego nie dokonania) powoduje, że nie poddany aktualizacji rozkład jazdy jako nieważny przestaje obowiązywać". Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska organu administracyjnego II instancji jako nie popartego konkretnymi przepisami prawa i już tylko ta okoliczność powoduje uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu II instancji do wyjaśnienia powyższego i ewentualnie kontroli decyzji organu I instancji przy rozpoznaniu zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu Mając powyższe na względzie - Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę jako uzasadnioną i na mocy powołanych przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję - orzekając jak w wyroku.