II SA/Kr 2876/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek (spr) NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2005 r sprawy ze skargi J. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 21 października 2003 r [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 138 §1, pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 1 i 10 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294) w związku z § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania J.P. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2000r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że J.P. pracował w latach 1954-69 w Kopalni Węgla Kamiennego w warunkach narażenia na pył przemysłowy i hałas, a następnie w latach 1967-91 w Kopalni i Zakładach Chemicznych Siarki "S" jako sztygar nadzorując różna stanowiska, na których występowały narażenia na różne czynniki, tj. na siarkowodór, pyły siarki, opary wód technologicznych i złożowych, gazy spawalnicze, pary rozpuszczalników organicznych, dwutlenek siarki oraz hałas. Wielkość narażenia na poszczególne czynniki uzależniona była od czasu przebywania na stanowisku, gdzie czynniki te były emitowane. J.P. był badany w 1999r. przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy a następnie w 2000r. przez Instytut Medycyny Pracy które nie stwierdziły schorzeń zawodowych. Opinie te zostały dodatkowo uzupełnione w 2002r. przez WOMP i w 2003r. przez IMP W oparciu o te orzeczenia lekarskie wydana została decyzja o braku podstaw do stwierdzenia u J. P. chorób zawodowych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając błędne ustalenia przeprowadzonego postępowania dotyczące narażenia na czynniki szkodliwe. Podkreśla, że dane zawarte w uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego zaprzeczają ustaleniom zawartym w charakterystyce stanowiska pracy. Zarzuca, że błędnie przyjęto w orzeczeniu z 1999r. upływ czasu jako argument przeciwko uznaniu zawodowego charakteru rozpoznanego uszkodzenia słuchu, albowiem przepisy nie ograniczały czasokresu na dochodzenie świadczeń z tytułu choroby zawodowej. Skarżący zarzucił również, że orzeczenie lekarskie z 2002r. wydano zostało bez przeprowadzenia ponownych badań skarżącego, co stanowi rażące naruszenie przepisów o ponownym badaniu na skutek odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz.6 i 15 wykazu chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej, pomimo że przyjął narażenie na czynniki szkodliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. W niniejszej sprawie organy administracyjne z powodu istniejących w sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego, prowadziły uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Wyniki tego dodatkowego postępowania zostały udostępnione biegłym lekarzom, do których organ administracyjny zwrócił się z prośbą o uzupełnienie opinii lekarskich z uwzględnieniem nowych danych. Analiza treści wydanych w niniejszej sprawie opinii lekarskich skłania jednakże do wniosku, że wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nawet po dodatkowym uzupełnieniu tych opinii, nadal nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia odnoszące się do poszczególnych chorób są wzajemnie niespójne, niejasne i niezwykle lakoniczne. Nie mogą one być uznane za wystarczające. Nie wynika z nich np. dokładnie jakie badania przeprowadzono i jakie dokładnie wyniki uzyskano, np. w ogóle nie wskazano, jakie wielkości ubytku słuch stwierdzono, jedynie ogólnie bowiem określono, że "stwierdzony ubytek słuchu nie upośledzał społecznej wydolności słuchu" (orzeczenie WOMP z 2002r.). Ze szczególną mocą należy podkreślić, że w niniejszej sprawie organy administracyjne w ogóle nie zwróciły uwagi na istniejącą zasadniczą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy odnośnie obydwu chorób zawodowych. Rozpoznając obustronny niedosłuch odbiorczy oraz przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani w orzeczeniu WOMP z 17.05.1999r. i późniejszym z 14.12.1999r., uzasadniono jednocześnie ich niezawodowy charakter tym, że "stwierdzone zmiany chorobowe oraz analiza pracy zawodowej (8 lat brak narażenia na czynniki szkodliwe) nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej". Upływ czasu uznano zatem za przyczynę odmówienia zawodowego charakteru rozpoznanym schorzeniom. Argument upływu czasu powtórzono także w dodatkowym orzeczeniu uzupełniającym z 2002r., wydanym po otrzymaniu uzupełniających danych dotyczących narażenia zawodowego stwierdzając, że wykonanie ponownych badań po 11 latach byłoby niecelowe. Tym razem jednak pojawił się także zupełnie inny argument: stwierdzono bowiem, że rozpoznany ubytek słuchu już w 8 lat po zakończeniu pracy zawodowej nie spełniał obowiązujących kryteriów choroby zawodowej i nie upośledzał społecznej wydolności słuchu. Nie wskazano przy tym ani tego, jak duży był ten ubytek słuchu, ani jakich dokładnie kryteriów nie spełniał. Jeszcze inne argumenty powołano natomiast jako uzasadnienie odmowy zawodowego charakteru schorzenia w orzeczeniu IMP z 2000r. Uznano bowiem, że ze względu na fakt, że w okresie zatrudnienia skarżący nie był narażony na działanie czynników szkodliwych dla zdrowia w stopniu przekraczającym normy, brak jest podstaw do uznania związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonymi schorzeniami a warunkami pracy. Jest też niezgodność samego rozpoznania, tym razem bowiem rozpoznano dodatkowo także przewlekły nieżyt krtani z dysfonią hyperfunkcjonalną. W opinii uzupełniającej dodano, że schorzenia gardła i krtani nie są wymienione w wykazie chorób zawodowych i mogły zostać uwarunkowane nałogiem palenia papierosów i czynnikami zapalno-infekcyjnymi. Pojawiły się natomiast zupełnie nowe argumenty dotyczące przyczyn odmówienia rozpoznanemu schorzeniu słuchu charakteru zawodowego, a mianowicie wskazano, że jest to odbiorczy ubytek słuchu o lokalizacji pozaślimakowej, co nie jest charakterystyczne dla obrazu klinicznego przewlekłego urazu akustycznego. Jak z powyższego wynika, każdorazowo wskazywano na całkowicie różne argumenty uzasadniające wniosek o niezawodowym charakterze rozpoznanych schorzeń, nie ustosunkowując się do wcześniejszych poglądów. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tej sprzeczności, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy również zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich zawierają też tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §l ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczenia WOMP z 2002r., zasadniczym powodem odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu - uznano, że taki ubytek słuchu nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej, albowiem nie powoduje upośledzenia społecznej jego wydolności.Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej określonej wielkości odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Mając to na uwadze uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. Za niezgodny z prawem uznać należy także argument powołany w orzeczeniach WOMP z 1999 i 2002r. dotyczący czasu, jaki upłynął od ustania narażenia na czynniki szkodliwe. Przepisy stanowiące w niniejszej sprawie podstawę do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej nie uniemożliwiają rozpoznania choroby zawodowej po upływie określonego czasu od ustania narażenia. Niezgodny z prawem jest również kolejny argument powołany przez IMP w orzeczeniu z 2000r. jako uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania schorzeń zawodowych tj. brak narażenia na czynniki szkodliwe w wielkościach ponadnormatywnych. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił, ogólnie tylko wskazując na ewentualne przyczyny, które mogły spowodować schorzenie gardła. W ogóle nie ma natomiast takich ustaleń odnośnie rozpoznanego niedosłuchu. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.