II SA/Kr 2880/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel sprawozdawca Sędziowie: WSA Halina Jakubiec NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2005 r sprawy ze skargi E. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2002 r Nr : [...] w przedmiocie umieszczenia urządzenia reklamowego w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...].2001 r. firma E. P. sp.z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym ulicy [...] w K. Wniosek ten został negatywnie zaopiniowany przez Pełnomocnika Prezydenta Miasta K. - Głównego Plastyka Miasta (pismem z dnia [...].2001 r., nr [...]). Wydając w dniu [...].2001 r. po raz pierwszy decyzję w sprawie organ I instancji odmówił wyrażenia zgody na umieszczenie urządzenia reklamowego w miejscu wskazanym przez stronę. Uzasadnieniem był nieomal wyłącznie fakt wydania negatywnej opinii o sprawie przez Głównego Plastyka Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].2002 r. uchyliło powyższą decyzję organu I instancji, gdyż opinia Głównego Plastyka Miasta nie była wiążąca i decyzja powinna merytorycznie ustosunkować się do wniosku strony. Ponownie załatwiając wniosek firmy E. P., Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji (działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K.) wydał w dniu [...].2004 r. decyzję nr [...] nie zezwalającą na umieszczenie urządzenia reklamowego w miejscu wskazanym przez stronę. Jako podstawę prawną wskazano: art.39 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.r.2000, nr 71, poz.838 z późn.zm.) oraz § l ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 6 , poz.33 z późn.zm.). Uzasadniając swą decyzję, Dyrektor Za- rządu Dróg i Komunikacji stwierdził, że po pierwsze, proponowana lokalizacja znajduje się w pobliżu ruchliwego skrzyżowania, gdzie obowiązuje zakaz zatrzymywania się pojazdów czyli w tym miejscu uczestnicy ruchu powinni zachować wzmożoną uwagę. Po drugie, w pobliżu znajduje się już inne urządzenie reklamowe, a zatem kolejna reklama powodowałaby nadmierne zagęszczenie informacji nie związanych z ruchem drogowym. Po trzecie, umieszczenie reklamy spowodowałoby zniszczenie w tym miejscu zieleni. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2002 r., nr [...], utrzymywała w mocy decyzję wydaną w I instancji w dniu [...].2002 r. Wprawdzie zniszczenie zieleni nie może uzasadniać odmowy umieszczenia urządzenia reklamowego w pasie drogowym, ale w pozostałym zakresie uzasadnienie decyzji negatywnej jest prawidłowe. Zarówno bliskość skrzyżowania, jak i obecność innego urządzenia reklamowego uzasadniają negatywne załatwienie sprawy w ramach swobodnego uznania, jakim z mocy art.39 ustawy o drogach publicznych dysponuje organ zarządzający drogą publiczną. W skardze do sądu administracyjnego E. P. zaakcentował przekroczenie dopuszczalnych granic swobodnego uznania. Skoro w identycznym stanie faktycznym ten sam Zarząd Dróg i Komunikacji wydał wcześniej decyzję pozytywną, to obecne negatywne załatwienie wniosku jest niedozwoloną dowolnością w podejmowaniu decyzji, gdy tymczasem swobodne uznanie musi odwoływać się do przesłanek, możliwych do zweryfikowania przez stronę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Niespornym w sprawie jest swobodne uznanie, jakim dysponuje zarządca drogi w sprawach umieszczania urządzeń reklamowych w pasie drogowym. W ocenie SKO odmowa zezwolenia nie jest wynikiem arbitralnego działania organu administracyjnego, skoro uzasadnieniem były wymogi bezpieczeń- stwa ruchu. Zarządca drogi musi na bieżąco reagować na zmiany w natężeniu ruchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Żadna ze stron postępowania nie kwestionuje uznaniowego charakteru decyzji w sprawie umieszczenia urządzenia reklamowego w pasie drogowym. Nie jest też podważany wymóg racjonalności i przewidywalności działania organu administracyjnego właściwego w sprawie. Strona nie przeczy również interpretacji prawa przez organy administracyjne, zgodnie z którą zasadą jest wydawanie decyzji odmawiających wyrażenia zgody na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym. Spór dotyczy natomiast przesłanek powołanych w uzasadnieniu. Organy administracyjne twierdzą, że bliskość skrzyżowania i sąsiedztwo innego urządzenia reklamowego wystarczająco usprawiedliwiają wydanie decyzji negatywnej. W ocenie Sądu postępowanie organów administracyjnych w tym zakresie dotknięte jest błędami, które mogły mieć wpływ na załatwienie sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art.145 § l pkt l lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. r.2004, nr 162, poz. 1692). Organ administracyjny uzyskuje kompetencję do uznaniowego załatwienia sprawy w tych sprawach, w których ustawodawca nie jest w stanie lub nie chce jednoznacznie wiązać konsekwencji prawnych z pojawieniem się okoliczności faktycznych wskazanych w hipotezie normy prawnej, będącej podstawą prawną decyzji administracyjnej. Nakazując jednak zgromadzenie adekwatnego materiału dowodowego i jego rzetelną ocenę ustawodawca zobowiązuje organ administracyjny właściwy w sprawie do rzetelnego wyważenia wszystkich argumentów istotnych w sprawie i podjęcia optymalnej decyzji. Prawidło- wo więc Skarżący akcentuje, że uznaniowość decyzji nie umniejsza obowiązku racjonalności i przewidywalności działania organu administracyjnego. Uznaniowość jest najbardziej przydatna, gdy trzeba uwzględnić wiele okoliczności nieznanych prawodawcy, z których wiele nie można dokładnie zmierzyć. Ocena materiału dowodowego (jego wiarygodności, siły przekonywania, przydatności w sprawie) wielokrotnie jest zabarwiona subiektywizmem pracownika podejmującego decyzję. Po to, aby ten nieuchronny element subiektywny nie miał charakteru arbitralnego działania, organ administracyjny powinien wskazywać na klarowne, czytelne kryteria decydowania. Trafnie zauważa strona, że wybrane kryteria powinny być stosowane w analogiczny sposób do każdej sytuacji tego samego rodzaju, do każdego podmiotu znajdującego się w porównywalnej sytuacji. Dlatego nie zasługuje na aprobatę Sądu równoczesne akcentowanie potrzeby zwiększonej ostrożności uczestników ruchu na skrzyżowaniu - z jednej strony, jak i wcześniejszego umieszczenia w danym miejscu innego urządzenia reklamowego - z drugiej strony. Jest to argumentacja niekonsekwentna, obarczona dowolnością, tj. albo miejsce jest na tyle niebezpieczne, że żadna reklama nie może być dopuszczona, albo takiego zagrożenia nie ma i można zezwalać na reklamy w tym stopniu, aby ze sobą nie kolidowały. Zupełnie dowolne jest stwierdzenie, że jedna reklama nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, ale już dwie reklamy rozpraszają uwagę kierowców zmuszając zarządcę do wydania w drugiej sprawie decyzji negatywnej. Takie postępowanie organu administracyjnego strona ma podstawy ocenić jako nieobiektywne, chroniące komercyjny interes pierwszego ogłoszeniodawcy, a to jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równego traktowania stron przez władze publiczne (art.32 ust. l Konstytucji RP). W ocenie Sądu, przyjęty przez organ administracyjny sposób działania w sprawach tego rodzaju, nieuchronnie osłabia jego wiarygodność. Jeżeli strona nie otrzymuje w momencie składania wniosku o wydanie zezwolenia Sygn.akt II SA/Kr 2880/02 czytelnych kryteriów wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, to zawsze będzie skłonna podejrzewać organ o arbitralność działania. Zadaniem organów administracyjnych jest przekonywanie stron, że decyzje podejmowane są bezstronnie i profesjonalnie (art.ll K.p.a.), a tego nie da się osiągnąć, jeżeli kryteria są kształtowane ad hoc oddzielnie na użytek każdego postępowania. Sąd w pełni zgadza się z wywodami skargi, że swoboda uznania oznacza, że dopuszczenie przez ustawodawcę większego wachlarza rozstrzygnięć nie można utożsamiać z brakiem obowiązku organu administracyjnego rzetelnego i bezstronnego załatwiania każdej sprawy. Po to, aby przekonać stronę i Sąd, że tak właśnie wydana została zaskarżona decyzja konieczne było możliwie obszerne wyjaśnienie stronie już w momencie wszczęcia postępowania zarówno przesłanek, jakimi będzie kierował się organ administracyjny, jak i podstawowych dowodów, które powinna strona przedłożyć, aby przekonać organ do swojego wniosku. Organ administracyjny zdaje się dostrzegać potrzebę przejrzystości i standaryzacji załatwiania wniosków, albowiem wniosek o wydanie zezwolenia ma postać formularza. Najwyraźniej jednak zastosowany formularz wniosku nie spełnił swojej roli, skoro nie uchronił organu administracyjnego przez zarzutem arbitralności w załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie częścią postępowania wyjaśniającego było przedłożenie sprawy Głównemu Plastykowi Miasta (Pełnomocnikowi Prezydenta Miasta K.). Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że opinia Plastyka nie mogła być mechanicznie przeniesiona do uzasadnienia decyzji, co nie zmienia faktu, że argumentacja Plastyka pojawiła się już w aktach sprawy i dlatego powinna być oceniona w decyzji. Ta ocena mogła być pozytywna lub negatywna, być może argumentacja Plastyka zostałaby uznana za nieistotną lub nieprzekonującą, ale art.107 § 3 K.p.a. zobowiązuje do ustosun- kowania się w uzasadnieniu decyzji do całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art.145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. r.2004, nr 162, poz. 1692). O kosztach orzeczono na podstawie art.97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.r.2002, nr 153, poz.1271, zm. Dz.U.r.2002, nr 240, poz.2052, Dz.U. r.2003, nr 171, poz. 1663 i nr 192, poz. 1873 i nr 124, poz. 1153 oraz nr 228, poz.2256 i poz.2261) w zw. z art.55 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.)