II SA/Kr 2880/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Halina Jakubiec (Spr.) Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek NSA Grażyna Danielec Protokolant: Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2006 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Wojewody z dnia 14 października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda decyzją z dnia 14.10.2003 [...] utrzymał w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2003r. [...] o odmowie przyznania J.J. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] 2003r. Według organów J.J. nie spełnia wymogów określonych art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz.56 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2001r., a mianowicie posiadając łączny okres uprawniający do zasiłku 33 lata 8 miesięcy i 29 dni wykazał jedynie 2 lata 3 miesiące i 4 dni wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, zamiast wymaganych co najmniej 15 lat. Stan faktyczny na tle którego wydana została decyzja przedstawia się następująco: J.J. uzyskał status osoby bezrobotnej z dniem 05.07.2001 r. oraz prawo do zasiłku od 13.07.2001r. W dniu 07.11.2001r. złożył w Urzędzie Pracy wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego przewidzianego art. 37j ustawy o zatrudnieniu (w/w). Powołując się na treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27.05.1985 III ULP 5/85 J.J. wniósł o ustalenie wykonywania pracy w warunkach szczególnych w okresie od 20.09.1967r. do 31.07.1995r. na stanowisku maszynisty żurawi wieżowych wymienionym w wykazie A Dziale V pkt 5 stanowiącym załącznik do zarządzenia Nr 9 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 1 sierpnia 1983r. Zakład pracy w którym zatrudniony był w tym okresie - Przedsiębiorstwo Gospodarki Maszynami Budownictwa - uległo likwidacji. Z tego powodu skarżący nie dysponując pełną dokumentacją dotycząca charakteru wykonywanej w tym przedsiębiorstwie pracy skarżący domagał się przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków S.W. i S.K. - na okoliczność posiadania uprawnień z tytułu wykonywania pracy w warunkach szczególnych, w rozumieniu zarządzenia Nr 9 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 1 sierpnia 1983r. w sprawie wykazu stanowisk pracy w zakładach nadzorowanych przez Ministra Budownictwa i przemysłu Materiałów Budowlanych, na których są wykazane prace w szczególnych warunkach uprawniające do wcześniejszego przejścia na emeryturę oraz wzrostu emerytury lub renty ( Dz. Urz. MB i PMB Nr 3, poz.6 ), gdyż w okresie zatrudnienia w Przedsiębiorstwie Gospodarki Maszynami Budownictwa, od 01.01.1973 do 31.07.1995 pracował jako maszynista żurawi wieżowych. Ponadto skarżący J. J. przedstawił w Urzędzie Pracy w K. następujące dokumenty: 1) zaświadczenie Cechu Rzemiosł Różnych w N. z dnia [...] 1994r. o odbyciu praktycznej nauki zawodu od 01.04.1963r. do 15.11.1963r. oraz od 01.01.1964r.-19.01.1965r., 2) świadectwo pracy z Przedsiębiorstwa P. - z dnia [...] 1975r. potwierdzające okres zatrudnienia od 13.04.1965r. do 01.09.1967r., 3) świadectwo z Przedsiębiorstwa Budownictwa z dnia [...] 1994r. potwierdzające zatrudnienie od 20.09.1967r. do 31.12.1972r. - na stanowisku operatora w pełnym wymiarze czasu, po czym nastąpiło przekazanie do 4) Przedsiębiorstwa G. gdzie od 01.01.1973r. do 31.07.1995r. był zatrudniony jako operator żurawi wieżowych - w pełnym wymiarze czasu, 5) świadectwo pracy z dnia [...] 1996r. wystawione przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Maszynami Budownictwa, potwierdzające zatrudnienie od 02.01.1996r. do 09.07.1996r. jako operatora żurawi wieżowych, w pełnym wymiarze czasu pracy, zawierające równocześnie informację że nie wykonywał pracy w warunkach szczególnych, 6) świadectwo z dnia 31.12.1996r. (wydane w Pradze), potwierdzające okres zatrudnienia od 05.11.1996r. do 31.12.1996r. w pełnym wymiarze czasu pracy w KPIS na stanowisku operatora żurawi wieżowych, 7) świadectwo wydane przez Przedsiębiorstwo Budowlane w J. potwierdzające zatrudnienie od 03.02.1997r. do 23.12.1997r. w pełnym wymiarze czasu jako operatora dźwigu, 8) oraz świadectwo wydane przez tego samego pracodawcę (jak w pkt 7) w dniu [...] 1998 obejmujące zatrudnienie od 05.01.1998r. do 24.06.1998r.-jako operatora dźwigu, w pełnym wymiarze czasu, 9) świadectwo pracy z dnia [...] 2000r. wydane przez "M." S.A. co do zatrudnienia od 09.08.1999r. do 31.05.2000r. jako operatora żurawia w pełnym wymiarze czasu pracy, 10) świadectwo pracy wydane przez Przedsiębiorstwo W. potwierdzające zatrudnienie w tym przedsiębiorstwie w okresie od 01.06.2000r. do 3 0.06.2001 r. w pełnym wymiarze czasu pracy, gdzie wykonywał pracę dźwigowego - na kontrakcie w Niemczech. Nadto skarżący przedstawił: 11) świadectwo pracy wydane przez Przedsiębiorstwo B potwierdzające zatrudnienie od 10.07.1996r. do 22.10.1996r. w pełnym wymiarze czasu i wykonywania pracy operatora żurawia dźwigowego na terenie Niemiec. Przedstawione także zostały przez skarżącego świadectwa pracy w warunkach szczególnych: a) w okresie od 05.11.1996r. do 31.12.1996r. - w KPIS - jako operatora żurawi wieżowych, które to stanowisko wymienione zostało w wykazie A dziale V póz. 3 pkt 5 stanowiącym załącznik .Nr 1 do zarządzenia Nr 9 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 01.08.1983r. (w/w/); b) w okresie od 03.02.1997r. do 23.12.1997r.- na stanowisku maszynisty maszyn transportu pionowego - operatora dźwigu , które wymienione zostało w wykazie A dziale V poz. 3 w/w załącznika do zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych; c) świadectwo wykonywania pracy w warunkach szczególnych od 05.01.1998r. do 24.06.1998r. na stanowisku jak pkt b); d) świadectwo wykonywania pracy w warunkach szczególnych od 09.08.1999r. do 31.05.2000r. na stanowisku maszynisty żurawi wieżowych. Do wniosku o ustalenie przez organ wykonywania pracy w warunkach szczególnych załączone także zostały umowy o pracę z dnia 02.01.1996r., 03.04.1996r., 16.06.1996r. zawarta z Przedsiębiorstwem Gospodarki Maszynami Budownictwa, potwierdzające zatrudnienie na stanowisku maszynisty żurawi dźwigowych w czasie zatrudnienia w tym przedsiębiorstwie. Między innymi dołączone też zostało zaświadczenie wydane przez Urząd Wojewódzki w oparciu o część akt zachowanych w Archiwum Zakładowym Urzędu Wojewódzkiego w K, o tym, że J.J. od dnia 01.01.1973r. do 31.07.1995r. - zatrudniony był w Przedsiębiorstwie Gospodarki Maszynami Budownictwa w pełnym wymiarze czas, a ostatnio pracował jako maszynista żurawia wieżowego. W toku postępowania wyjaśniającego kwestię wykonywania przez J.J. zatrudnienia w warunkach szczególnych organ pierwszej instancji przesłuchał wnioskowanych świadków oraz wystosował szereg pism mających na celu (jak należy domyślać się ) uściślenie świadectw pracy wystawianych przez KPIS-, Przedsiębiorstwo Budowlane w J. oraz "M." w K. Oceniając zebrany materiał dowodowy, w tym także zeznania świadków, organ pierwszej instancji uznał za udowodniony okres wykonywania pracy w warunkach szczególnych wynoszący 2 lata 3 miesiące i 4 dni- w oparciu o świadectwa wykonywania pracy w szczególnych warunkach ( w okresach wskazanych w pkt a, b, c ). Natomiast za niewystarczające dowody uznał zeznania świadków, gdyż nie zostały one potwierdzone dokumentami o jakich mowa w art. 37j ust. 1 a ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jej brzmieniu obowiązującym do 31.12.2001 r. Mianowicie z dniem 12.09.2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2001 Nr 89, poz. 973), która przepisem art. 1 pkt 35 dodała do art. 37j, przepis ust. 1 a , wprowadzając ograniczenie środków dowodowych. Skuteczne wykazanie zatrudnienia w warunkach szczególnych może mieć miejsce w przypadku wymienionym w § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnianych w szczególnym warunkach lub szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 48). Przepis ten stanowi, że okresy wykonywania prac w szczególnych warunkach stwierdza zakład pracy na podstawie prowadzonej dokumentacji, w świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach, wystawianym według wzoru stanowiącego załącznik do przepisów wydanych na podstawie § 1 ust. tego rozporządzenia lub w świadectwie pracy. Brak takiego świadectwa wyklucza zatem zdaniem organu pierwszej instancji uznanie zatrudnienia w warunkach szczególnych w oparciu o inne dowody. Na poparcie swego stanowiska organ pierwszej instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.04.2002r. II SA 129/02 OSP 2002/12/157 i glosę aprobującą E. Łętowskiej że tylko dokumentacja, zgodna z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź prawomocne orzeczenie sądu, mogą dać podstawę do uwzględnienia okresów zatrudnienia w warunkach szczególnych. W rezultacie organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący w dacie rejestracji: - spełnił warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, - posiada okres uprawniający do emerytury, - nie posiada wymaganych art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu 35 lat okresu uprawniającego do zasiłku, - natomiast posiada wymagane w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy w/w 30 lat okresu uprawniającego do zasiłku, ale nie wykazał co najmniej 15 letniego okresu wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji o ustalenie uprawnień do zasiłku przedemerytalnego J.J. wystąpił do Sądu Rejonowego w K. z powództwem przeciwko Przedsiębiorstwu Maszynami Budownictwa w likwidacji o ustalenie, że w okresie zatrudnienia u pozwanego wykonywał pracę w warunkach szczególnych. Postępowanie administracyjne zostało z tego powodu postanowieniem z daty 28.01.2001 r. zawieszone. Wyrokiem z dnia [...] 2002r. [...] Sąd Rejonowy dla K. oddalił powództwo, motywując swoje stanowisko brakiem interesu prawnego (po stronie powoda) do wystąpienia z roszczeniem z art. 189 kpc. Sąd stwierdził, że posiadanie interesu prawnego w ustaleniu jest materialnoprawną przesłanką zasadności opartego na tym przepisie powództwa i że w sprawach z zakresu prawa pracy istnienie takiego interesu ma miejsce, gdy ustalenie jest konieczne dla celów pracowniczych. Natomiast J.J. jako interes prawny wskazał potrzebę dochodzenia w Urzędzie Pracy zasiłku przedemerytalnego, dlatego zdaniem tego Sądu - popartym orzecznictwem Sądu Najwyższego, brak jest interesu prawnego w dochodzeniu ustalenia prawa lub stosunku prawnego dla celów emerytalno-rentowych, gdyż organy emerytalno - rentowe, w swoim zakresie działania rozstrzygają o, okolicznościach niezbędnych do ustalenia uprawnień. Sąd Okręgowy rozpatrując apelację J.J., podzielił stanowisko Sądu Rejonowego w całości i apelację oddalił podkreślając w uzasadnieniu, iż skoro powód dąży do wykazania pracy w warunkach szczególnych w celu ustalenia uprawnień do zasiłku przedemerytalnego, to ma "nieskrępowaną możliwość ich udowodnienia w postępowaniu jakie wszczął przed tym organem i w ramach procedur dowodowych przewidzianych dla tego rodzaju postępowania" ( uzasadnienie wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] 2003 [...]). Postanowieniem z dnia [...] 2003 organ pierwszej instancji podjął z dniem [...] 2003r. postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień do zasiłku przedemerytalnego a następnie wydał wyżej opisaną decyzję z dnia [...] 2003r. o odmowie przyznania J. J. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W odwołaniu od tej decyzji J.J. domagał się jej uchylenia i przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Zdaniem skarżącego w jego sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 37 j w brzmieniu obowiązującym do 12 września 2001 r. tj. bez ograniczeń dowodowych nałożonych wyżej powołaną nowelizacją z dnia 22 czerwca 2001 r. - poprzez dodanie ust. 1 a do art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Stan prawny wprowadzony tą nowelizacją wszedł w życie od 12.09.2001 r. podczas gdy skarżący zarejestrował się w dniu 05.07.2001 r., zatem postępowanie powinno być prowadzone wg zasad obowiązujących w dacie rejestracji, a w konsekwencji to organ powinien dokonać ustalenia okresu wykonywania pracy w warunkach szczególnych, na podstawie zaoferowanych przez skarżącego dowodów- w tym zeznań świadków. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 14.10.2003r. zwrócił uwagę na okoliczności, że wniosek o zasiłek przedemerytalny wpłynął do GUP w dniu 7.11.2001 r., a zatem w okresie obowiązywania dodanego do przepisu art. 37 j -ust. 1 a, natomiast w dniu rejestracji zdaniem organu skarżący nie spełniał warunków do nabycia zasiłku przedemerytalnego. Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie zeznań świadków jako dowodu wystarczającego do uwzględnienia okresu zatrudnienia w warunkach szczególnych, pozostawałoby w sprzeczności z powszechnie obowiązującym prawem. Skoro do dnia 12.09.2001 r. nie został przeprowadzony dowód z zeznań świadków, to nie jest obecnie możliwe ich uwzględnienie jako jedynego dowodu na wykazywanie przez skarżącego pracy w warunkach szczególnych od dnia 20.01.1967r. do dnia 31.07.1995r. w Przedsiębiorstwie Gospodarki Maszynami Budownictwa. W skardze na decyzję Wojewody wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. J. domagał się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem. Zdaniem skarżącego ustalenia których dokonał organ są sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Złożone w dniu rejestracji świadectwo pracy w Przedsiębiorstwie Gospodarki Maszynami Budownictwa, w okresie od 01.01.1973r. do 31.07.1995r. zawiera zapis że w tym czasie skarżący zatrudniony był na stanowisku maszynisty żurawia wieżowego, w pełnym wymiarze czasu. Stanowisko to zostało wymienione w dziale V poz. 3 pkt 5 wykazu A stanowiącego załączniki do zarządzenia nr 9 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 1 sierpnia 1983r. (w/w). Świadectwo nie odwołuje się do zarządzenia ani wykazu jednak organ powinien odpowiednio świadectwo to zakwalifikować. Do Sądu Pracy z powództwem o ustalenie skarżący wystąpił za radą pracownika Urzędu Pracy, podczas gdy zgodnie z art. 9 kpa winien być pouczony o istniejącej wówczas możliwości potwierdzenia okresu pracy także zeznaniami świadków. Błędne informacje ze strony organu doprowadziły do przewlekłości postępowania i uniemożliwiły skuteczne wykazanie swoich uprawnień. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy że w dniu 10.07.2002r. Kolegium Kompetencyjne Sądu Najwyższego podjęło postanowienie (III KKO 2/02) stwierdzające, że uchylenie art. 37 j ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56 ze zm.) nie pozbawiło pracownika zainteresowanego stwierdzeniem wykonywania pracy w warunkach szczególnych, prawa wystąpienia na podstawie art. 189 kpc, jeżeli ma w tym interes prawny. Nie zmienia to faktu, że w rozpatrywanym przypadku zapadł wyrok Sądu Okręgowego w K. utrzymujący w mocy Sądu Rejonowego dla K. ( z dnia [...]2002r.) w którym Sąd oddalił powództwo J.J. o ustalenie wykonywania pracy w warunkach szczególnych przyjmując brak legitymacji do wystąpienia z takim powództwem ze względu na możliwość realizacji interesu prawnego w tym zakresie w postępowaniu o ustalenie uprawnień do zasiłku przedemerytalnego przed organem administracji. W tej sytuacji organ winien skorzystać z uprawnień jakie mu nadaje przepis art. 100 § 2 kpa, niezależnie od wskazanej podstawy zawieszenia postępowania ( art. 98 kpa) zwłaszcza, że w istocie chodziło o rozstrzygnięcie przez sąd powszechny zagadnienia od którego zależał wynik postępowania administracyjnego. Przesłankę zastosowania dyspozycji art. 100 § 2 kpa między innymi stanowi ważny interes społeczny. W rozpatrywanym przypadku tym ważnym interesem społecznym, który doznaje szkody wskutek zaistniałej sytuacji jest poważne naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa określonej art. 8 kpa i wynikającej z zasady zaufania obywateli do organów Państwa , określonej art. 8 kpa i wynikającej z zasady demokratycznego państwa ( art. 2 konstytucji RP ). W dacie rejestracji tj. 05.07.2001r. skarżący miał możność skutecznego zgłoszenia wszelkich wniosków dowodowych zmierzających do wykazania zatrudnienia w warunkach szczególnych jako przesłanki do nabycia uprawnień do zasiłku przedemerytalnego. W tym miejscu należy przypomnieć uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.03.2002r. ( sygn. OPS 14/01 ONSA z 2002r. Nr 4, poz. 133 ) z której wynika, że ocena czy spełnione zostały materialno prawne warunki do przyznania zasiłku przedemerytalnego, dokonywana jest na dzień rejestracji niezależnie od daty w której złożony został stosowny wniosek. W konsekwencji powyższego, skoro w dacie rejestracji skarżący miał do dyspozycji środki dowodowe do wykazania swoich uprawnień to nie może zostać ich pozbawiony z powodu niefortunnego zbiegu okoliczności jakim była zmiana legislacyjna polegająca na ograniczeniu tych środków dowodowych przy jednoczesnym funkcjonowaniu w obrocie prawnym prawomocnego wyroku sądu powszechnego wydanego na gruncie tych przepisów, które uległy zmianie wskutek nowelizacji z dnia 22.06.2001r. (w/w) i związanego z tymi przepisami wcześniejszego orzecznictwa zaistniała sytuacja pozbawiła skarżącego możliwości i uprawnień jakie daje postępowanie dowodowe przed sądem lub organem prowadzącym postępowanie administracyjne. Zarówno bowiem sąd powszechny uznał, iż interes prawny związany z ustaleniem faktu i okresu wykonywania przez J. J. pracy w warunkach szczególnych nie może być zrealizowany w drodze postępowania dowodowego przed tym sądem, jak i organ za niedopuszczalne uznał wykorzystanie tych środków dowodowych, którymi dysponował skarżący. Wprawdzie organ pierwszej instancji przeprowadził wnioskowane dowody, lecz uznał iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji (jak i złożenia wniosku ) zeznania świadków nie mogą być uznane za wystarczający dowód do wykazania pracy w warunkach szczególnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona weryfikacji swojego stanowiska z uwzględnieniem konieczności, jaka zaistniała w rozpatrywanym przypadku, tj. samodzielnego ustalenia przy pomocy wszelkich środków dowodowych okresu wykonywania przez skarżącego pracy w warunkach szczególnych, biorąc pod uwagę zarówno treść zeznań świadków, jak i dokumentów w postaci świadectw pracy wskazujących na zajmowane przez skarżącego stanowisko ( maszynisty żurawi wieżowych ), jak i wymiar czasu pracy na tym stanowisku oraz okres faktycznego zatrudnienia. Dowody te tj. z dokumentów i zeznań oceni pod względem ich wzajemnej spójności i z punktu doświadczenia życiowego, które nakazuje przy ocenie zeznań świadków uwzględnić także upływ czasu, zwłaszcza gdy idzie o precyzyjnie ścisłe określenie dat lub czasookresu. Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły w uchybieniem art. 8 kpa, stanowiącego realizację konstytucyjnej zasady państwa prawnego ( art. 2 konstytucji RP ). Z tego względu orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ) w związku z art 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, p1z. 1271 z późn. zm.).