II SA/Kr 2881/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr) Sędziowie: WSA Halina Jakubiec NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2005 r sprawy ze skargi "E". z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2002 r Nr : [...] w przedmiocie umieszczenia urządzenia reklamowego w pasie drogowym I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia [...] 2001 r. firma "E". z siedzibą w [...] wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym ulicy [...] w [...] Wniosek ten został negatywnie zaopiniowany przez Pełnomocnika Prezydenta Miasta– Głównego Plastyka Miasta (pismem z dnia [...] 2001 r., nr [...]). Wydając w dniu [...] 2001 r. po raz pierwszy decyzję w sprawie organ I instancji odmówił wyrażenia zgody, o którą wystąpiła strona. Uzasadnienie sprowadziło się nieomal wyłącznie do powtórzenia argumentacji Głównego Plastyka Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] 2002 r. stwierdziło jednak, że takie działanie organu jest nieprawidłowe, gdyż opinia Plastyka nie była wiążąca i decyzja powinna merytorycznie ustosunkować się do wniosku strony. Z tego względu odwołanie zostało uwzględnione i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji (powołujący się na upoważnienie przez Prezydenta Miasta) decyzją z dnia [...] 2004 r., nr [...] ponownie odmówił uwzględnienia wniosku firmy "E". Jako podstawę prawną wskazano: art.39 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.r.2000, nr 71, poz.838 z późn.zm.) i § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 6, poz.33 z późn.zm.). Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji stwierdził, że po pierwsze, "nic nie wskazuje, aby reklama wnioskodawcy informacyjnie odnosiła się do miejsca w którym miałaby być umieszczona, lub miałaby mieć konkretny związek z miejscem proponowanej lokalizacji, ponieważ nie reklamuje żadnego podmiotu gospodarczego, prowadzącego działalność w pobliżu jej umieszczenia. Wnioskowana reklama może zatem znajdować się także w innym, jednakże bezkolizyjnym z ruchem drogowym – miejscem pasa drogowego, spełniając również swoją funkcję ogólnej informacji dla potencjalnych odbiorców." Po drugie, reklama znajdowałaby się w pobliżu znaków drogowych. Po trzecie, w pobliżu znajdują się już dwa inne urządzenia reklamowe, a zatem kolejna reklama powodowałaby nadmierne zagęszczenie informacji nie związanych bezpośrednio z organizacją ruchu drogowego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2002 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję wydaną w I instancji w dniu [...] 2002 r. uznając, że nie jest ona dotknięta żadnymi wadami, a uzasadnienie odpowiada wymogom prawa. W skardze do sądu administracyjnego firma "E" zaakcentowała przekroczenie dopuszczalnych granic swobodnego uznania. Skoro w identycznym stanie faktycznym ten sam Zarząd Dróg i Komunikacji wydał uprzednio decyzję pozytywną, to obecne negatywne załatwienie wniosku stanowi przejaw dowolności działania organu administracyjnego, a to jest praktyką niedozwoloną. Swobodne uznanie musi bowiem odwoływać się do przesłanek, które strona może zweryfikować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Niespornym w sprawie jest swobodne uznanie, jakim dysponuje zarządca drogi w sprawach umieszczania urządzeń reklamowych w pasie drogowym. W zaskarżonej decyzji wskazane zostały wymogi bezpieczeństwa ruchu, jakie mogłyby być zagrożone przez wnioskowaną reklamę, więc nietrafny jest zarzut skargi arbitralnego załatwienia żądania strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Żadna ze stron postępowania nie kwestionuje uznaniowego charakteru decyzji w sprawie umieszczenia urządzenia reklamowego w pasie drogowym. Strona nie przeczy również interpretacji prawa przez organy administracyjne, zgodnie z którą regułą jest wydawanie decyzji odmawiających wyrażenia zgody na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym. Organ administracyjny ze swej strony nie przeczy, że miał obowiązek załatwić sprawę w sposób racjonalny, a jego działanie powinno być przewidywalne. Spór dotyczy przesłanek powołanych w uzasadnieniu, z tym że organy administracyjne twierdzą, że bliskość skrzyżowania i sąsiedztwo innego urządzenia reklamowego usprawiedliwiają wydanie decyzji negatywnej. W ocenie Sądu taki sposób załatwienia sprawy i uzasadnienia decyzji obarczone jest błędami, które co najmniej potencjalnie mogły mieć wpływ na załatwienie sprawy. Mając to na uwadze należało skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. r.2004, nr 162, poz. 1692). Organ administracyjny uzyskuje kompetencję do uznaniowego załatwienia sprawy w tych sprawach, w których ustawodawca nie jest w stanie lub nie chce jednoznacznie wiązać konsekwencji prawnych z pojawieniem się okoliczności faktycznych wskazanych w hipotezie normy prawnej, będącej podstawą prawną decyzji administracyjnej. Nakazując jednak zgromadzenie adekwatnego materiału dowodowego i jego rzetelną ocenę ustawodawca zobowiązuje organ administracyjny właściwy w sprawie do wzięcia pod uwagę wszystkich argumentów istotnych w sprawie i podjęcia optymalnej decyzji. Prawidłowo więc Skarżący akcentuje, że uznaniowość decyzji nie umniejsza obowiązku racjonalności i przewidywalności działania organu administracyjnego. Uznaniowość jest najbardziej przydatna, gdy trzeba uwzględnić wiele okoliczności nieznanych prawodawcy, z których część nie można dokładnie zmierzyć. Ocena materiału dowodowego (jego wiarygodności, siły przekonywania, przydatności w sprawie) wielokrotnie jest zabarwiona subiektywizmem pracownika podejmującego decyzję. Po to, aby ten nieuchronny element subiektywny nie miał charakteru arbitralnego działania, organ administracyjny powinien wskazywać na klarowne, czytelne kryteria decydowania. Trafnie zauważa strona, że wybrane kryteria powinny być stosowane w analogiczny sposób do każdej sytuacji tego samego rodzaju, do każdego podmiotu znajdującego się w porównywalnej sytuacji. Dlatego nie zasługuje na aprobatę Sądu równoczesne akcentowanie potrzeby zwiększonej ostrożności uczestników ruchu na skrzyżowaniu – z jednej strony, jak i wcześniejszego umieszczenia w danym miejscu innego urządzenia reklamowego jako przesłanki decyzji negatywnej – z drugiej strony. Jest to argumentacja niekonsekwentna, obarczona dowolnością, tj. albo miejsce jest na tyle niebezpieczne, że żadna reklama nie może być dopuszczona, albo takiego zagrożenia nie ma i można zezwalać na reklamy w tym stopniu, aby ze sobą nie kolidowały. Zupełnie dowolne jest stwierdzenie, że dwie dotychczasowe reklamy nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu, ale już trzy reklamy rozpraszają uwagę kierowców. Jeszcze bardziej dowolne, nie znajdujące żadnego usprawiedliwienia w prawie jest uzasadnienie odmowy reklamowaniem podmiotów nie działających w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca reklamy. Takie kryterium zostało stworzone ad hoc, dla pozornego uzasadnienia odmowy. Naruszenie prawa jest tym bardziej rażące, że strona we wniosku wyraźnie wskazała, że zamierza zamontować urządzenie reklamowe o zmiennej treści, więc zupełnie nie ma oparcia w zebranym materiale dowodowym odwoływanie się do reklamowanych treści jako nie pozostających w związku z miejscem reklamy. Stanowi to naruszenie art.7 i art.77 K.p.a. Strona ma podstawy, aby takie postępowanie organu administracyjnego ocenić jako nieobiektywne, chroniące komercyjny interes pierwszego ogłoszeniodawcy, a to jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równego traktowania stron przez władze publiczne (art.32 ust.1 Konstytucji RP). W ocenie Sądu, przyjęty przez organ administracyjny sposób działania w sprawach tego rodzaju, nieuchronnie osłabia jego wiarygodność. Jeżeli strona nie otrzymuje w momencie składania wniosku o wydanie zezwolenia czytelnych kryteriów wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, to zawsze będzie skłonna podejrzewać organ o arbitralność działania. Zadaniem organów administracyjnych jest przekonywanie stron, że decyzje podejmowane są bezstronnie i profesjonalnie (art.11 K.p.a.), a tego nie da się osiągnąć, jeżeli kryteria są kształtowane ad hoc oddzielnie na użytek każdego postępowania. Sąd w pełni zgadza się z wywodami skargi, że swoboda uznania oznacza, że dopuszczenie przez ustawodawcę większego wachlarza rozstrzygnięć nie można utożsamiać z brakiem obowiązku organu administracyjnego rzetelnego i bezstronnego załatwiania każdej sprawy. Po to, aby przekonać stronę i Sąd, że tak właśnie wydana została zaskarżona decyzja konieczne było możliwie obszerne wyjaśnienie stronie już w momencie wszczęcia postępowania zarówno przesłanek, jakimi będzie kierował się organ administracyjny, jak i podstawowych dowodów, które powinna strona przedłożyć, aby przekonać organ do swojego wniosku. Organ administracyjny zdaje się dostrzegać potrzebę przejrzystości i standaryzacji załatwiania wniosków, albowiem wniosek o wydanie zezwolenia ma postać formularza. Najwyraźniej jednak zastosowany formularz wniosku nie spełnił swojej roli, skoro nie uchronił organu administracyjnego przez zarzutem arbitralności w załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie częścią postępowania wyjaśniającego było przedłożenie sprawy Głównemu Plastykowi Miasta (Pełnomocnikowi Prezydenta Miasta). Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że opinia Plastyka nie mogła być mechanicznie przeniesiona do uzasadnienia decyzji, co nie zmienia faktu, że argumentacja Plastyka pojawiła się już w aktach sprawy i dlatego powinna być oceniona w decyzji. Ta ocena mogła być pozytywna lub negatywna, być może argumentacja Plastyka zostałaby uznana za nieistotną lub nieprzekonującą, ale art.107 § 3 K.p.a. zobowiązuje do ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U. r.2004, nr 162, poz.1692). O kosztach orzeczono na podstawie art.97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.r.2002, nr 153, poz.1271, zm. Dz.U.r.2002, nr 240, poz.2052, Dz.U. r.2003, nr 171, poz.1663 i nr 192, poz.1873 i nr 124, poz.1153 oraz nr 228, poz.2256 i poz.2261) w zw. z art.55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.)