II SA/Kr 289/04

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 grudnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel - Ziaja Sędziowie : NSA Jan Zimmermann / spr./ AWSA Mariusz Kotulski Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2004r. sprawy ze skargi J.G. na uchwałę Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Miasta i Gminy N. na rzecz J.G. kwotę 300 /trzysta / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 289/04 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] listopada 2001r. Nr [...] przystąpiono do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 25 sierpnia 2003 r. do 22 września 2003r. W dniu 14 września 2003 r. zarzut (nazwany "protestem") do powyższego projektu skierował J.G. i E.G., zam. w K. Napisali oni, że nie zgadzają się na wytyczenie dróg lokalnych na ich budowlanej i uzbrojonej działce nr "1" w N. Zaznaczyli, że działka ta została już podzielona na 5 części. Rada Miasta i Gminy N. uchwałą z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut, stwierdzając w sentencji, że dotyczył on poszerzenia ul. O. kosztem działki nr "2" w N., choć w uzasadnieniu stwierdzono zgodnie z prawdą, że dotyczył on przebiegu drogi przez działkę nr "1". W uzasadnieniu tej uchwały napisano też, że działka nr "1" związana jest z ustalonym przebiegiem ulicy lokalnej KL w ustalonych liniach rozgraniczających, właściwych dla jej klasy i dla uwarunkowań technicznych. Ustalenia projektu umożliwiają wprowadzenie dodatkowego uzbrojenia chodników i zieleni towarzyszącej ulicy. Zawężenie ulicy tej klasy nie jest możliwe ze względu na obowiązujące przepisy oraz pogorszenie warunków funkcjonowania i bezpieczeństwa. Zwrócono uwagę na to, że projekt planu nie zmienia przeznaczenia przedmiotowego terenu w stosunku do planu aktualnie obowiązującego i nie narusza praw nabytych właścicieli nieruchomości. W uzasadnieniu prawnym powołano przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim winny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. W dniu 24 stycznia 2004r. J.G. skierował na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powtarzając treść zarzutu i podnosząc, że Rada Miasta i Gminy N. działała złośliwie, nadużywając swojej władzy i gwałcąc cudzą własność. Zdaniem J.G. Rada celowo szkodzi właścicielom, uniemożliwiając im zabudowę własnych działek. W odpowiedzi na skargę Miasto i Gmina N. wniosło o jej oddalenie. Przedstawiono tu przebieg procedury planistycznej i powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaważył, co następuje. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, opierając się o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdyż te przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Według cyt. ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości) a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowiła wyraz stanowiska organów gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywierała ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie mogła jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (chodziło tu jeszcze o projekt planu, a nie o gotowy plan), ale jej przedmiotem mogło być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Dopiero w drugim etapie dochodziło do sporządzenia planu i uchwała o planie podlegała i podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej, Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. Po przeprowadzeniu analizy zaskarżonej uchwały z tego punktu widzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej uchwały nie różni się niemal niczym od uzasadnień, jakie Rada Miasta i Gminy N. umieściła w innych uchwałach odrzucających zarzuty wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawiera ono te same sformułowania i jest napisane według, obszernego skądinąd szablonu, który został wielokrotnie (także z błędami) powielony. Poszczególne zwroty użyte w tym uzasadnieniu mają charakter ogólnikowy i w niczym nie indywidualizują sytuacji, w jakiej znajduje się działka skarżącego wobec przygotowanego projektu planu. O niczym nie informuje zdanie, że zawężenie ulicy tej klasy (nie określono klasy) nie jest możliwe ze względu na obowiązujące przepisy (nie podano, jakie) oraz pogorszenie warunków funkcjonowania i bezpieczeństwa (nie podano, jakich warunków). Poszczególne, użyte tu stwierdzenia są puste. Tymczasem istotą uzasadnienia faktycznego uchwały o odrzuceniu zarzutu jest przede wszystkim ustosunkowanie się do jego treści, a także wskazanie konkretnej sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się dana nieruchomość oraz omówienie wpływu projektu planu na tę sytuację. Tych elementów w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brakuje. Uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały również nie jest wystarczające. Istotą prawidłowego uzasadnienia prawnego nie jest bowiem choćby najobszerniejsze wyliczenie i zacytowanie przepisów prawa, ale wytłumaczenie, dlaczego te właśnie przepisy znalazły zastosowanie w danym, konkretnym stanie faktycznym i jak zostały zinterpretowane przez organ planistyczny. Należy dodać, że istnieje sprzeczność między sentencją zaskarżonej uchwały, a jej uzasadnieniem: w sentencji jest mowa o działce nr "2", natomiast w uzasadnieniu o działce nr "1". W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), wymagającym umieszczania w uchwałach odrzucających zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego faktycznego i prawnego uzasadnienia i orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 tejże ustawy. Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.