II SA/Kr 2891/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz ( spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody z dnia 3 października 2002 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W. M. kwotę 285 (dwieście osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 2891/02 UZASADNIENIE W dniu [...].VIII.2000 r. W. M. zwrócił się z prośbą o zwrot działki l. kat. 1 o powierzchni 0,6475 ha znajdującej się w M., gm. W. Działka jest objęta księgą wieczystą KW. Nr [...] i wywłaszczona została na podstawie decyzji Nr [...] z [...].X.1970 r. wydanej przez Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. na rzecz Skarbu Państwa – Ministerstwa Obrony Narodowej. Podaje, że działka ta była przed uwłaszczeniem użytkowana rolniczo, a obecnie stanowi nieużytek. Działka ta weszła w skład działki 2 o powierzchni 167,87 ha, dla której założono księgę wieczystą Nr [...], gm. W. W związku z tym wnioskiem wszczęto postępowanie w prawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w trakcie którego stwierdzono, że współwłaścicielem działki jest A. K., który poparł złożony wniosek. Po przeprowadzeniu trzech rozpraw administracyjnych w dniach 23 IV, 28 V 2001 r. i 27 VI 2002 r. oraz wizji lokalnych, została wydana [...].VII.2002r. decyzja Starosty Powiatowego w K. ([...]) o odmowie zwrotu W. M. i A. K. części działki ewidencyjnej nr 3 położonej w M. gm. W. w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej l. kat. 1 o powierzchni 0,6475 ha położonej w b. gm. kat. M. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 136 ust. 3 ustawy z 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. Nr 46, poz. 543 z 2000 r.) oraz art. 104 kpa. Organ stwierdził, że parcela gruntowa 1 stanowiąca współwłasność A. K. i W. M. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budownictwa specjalnego decyzją Prezydium WRN w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...].X.1970 r. (Nr [...]). Organ stwierdził, że co prawda w decyzji cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólny i nieprecyzyjny, jednakże sięgnięto do dokumentów archiwalnych UW i odnaleziono wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K. z [...].XI.1969 r. (znak [...]) o wywłaszczenie nieruchomości położonych w gm. kat. M., jako niezbędnych Skarbowi Państwa pod budownictwo specjalne na "[...]" stosownie do decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...].IV.1965r. (znak [...]) wydanej przez Prezydium WRN w K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. Adresatem było Prezydium WRN w K. Urząd Spraw Wewnętrznych, które po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego decyzją z [...].X.1970 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na cele budownictwa specjalnego parceli gruntowej l. kat. 1 o powierzchni 6475 m² stanowiącej własność A. K. i W. M. oraz ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wspomniana decyzja o lokalizacji szczegółowej [...] ustalała lokalizację terenów wojskowych położonych na "[...]", którego granice określono na mapie katastralnej, stanowiącej do niej załącznik graficzny. Zgodnie z tym załącznikiem teren parceli gruntowej l. kat. 1 objęty był wymienioną lokalizacją terenów wojskowych. Teren ten przeznaczono pod urządzenie obiektu wojskowego – placu ćwiczeń, odtworzonego przez władze miasta K. w zamian za zlikwidowany obiekt i plac ćwiczeń "B." – M. w związku z realizacją na jego terenie wielorodzinnego budownictwa mieszkalnego. Część obszaru wojskowego na terenie "[...]" przeznaczono pod budownictwo kubaturowe, którego realizacja została zakończona w 1970 roku. Natomiast tereny zlokalizowane w powiecie [...] przeznaczono na plac ćwiczeń wojskowych i miały być one użytkowane w stanie dotychczas istniejącym przez Wojsko Polskie, zgodnie z treścią decyzji Prezydium WRN w K. nr [...] z dnia [...].IV.1969 r. zmieniającą za zgodą stron powołaną wyżej decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...]. W aktach sprawy znajduje się kserokopia mapy katastralnej obejmującej obszar wojskowy na terenie "[...]", na której zaznaczono granice projektowanego placu ćwiczeń wraz z jego elementami. Zgodnie z nim wywłaszczona parcela l. kat. 1 znalazła się na terenie ośrodka zurbanizowanego przeznaczonego do szkolenia wojska w terenie zurbanizowanym. Powołano się na oględziny i wyniki rozpraw administracyjnych i ustalono, że teren parceli jest porośnięty trawą i chwastami, mocno zakrzewiony i zadrzewiony (również drzewa owocowe), trudno dostępny. W jego części północnej znajduje się zardzewiałe działo przeciwpancerne, od strony wschodniej parcela sąsiaduje ze zurbanizowanym obiektem szkoleniowym, na którym w chwili oględzin nie prowadzono ćwiczeń. Obiekty kubaturowe w sąsiedztwie to budynki murowane, niosące ślady ognia, jeden zadaszony, posiadające metalowe futryny okienne i niekompletne metalowe okiennice; pozostałe posiadają jedynie otwory okienne. Przez opisywany teren przebiega tor kolejowy, na którym stoi zdewastowany wagon. Elementy metalowe obiektów są zardzewiałe. Przy północnej granicy parceli l. kat. 1 usytuowany jest najazd betonowy, zniszczony, zarośnięty trawą. Powołano się na art. 137 § 1 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który uznaje nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Zdaniem organu cel wywłaszczenia w tym przypadku został zrealizowany, a teren był i jest nadal użytkowany przez Wojsko Polskie. To powoduje, że wnioskowana do zwrotu parcela l. kat. 1 odpowiadająca części działki nr 3 stanowiąca własność Skarbu Państwa w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej nie może zostać zwrócona. Od tej decyzji odwołali się A. K. i W. M. twierdząc, że cel wywłaszczenia nie został spełniony. Działkę wywłaszczono na budownictwo specjalne. Cel wywłaszczenia był bardzo ogólnikowy i precyzowany dopiero później, pierwsze bowiem decyzje dotyczyły budownictwa cywilnego. Potem cel był zmieniony na cele wojskowe i to bez zgody byłych właścicieli. Zmiana celu przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości bez uprzedniej zgody byłych właścicieli jest niedopuszczalna (powołują się na kilka orzeczeń NSA i SN). Odwołujący powołują się też na wyrok NSA z 11.II.1992 r. (SA/Ka 1093/91), iż można żądać zwrotu nieruchomości, gdy w czasie orzekania jest zbędna na cel, na który została wywłaszczona. Odwołujący powołują się też na art. 21 Konstytucji RP. Decyzją Wojewody z 3.X.2002 r., [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. Nr 46, poz. 543 z 2000 r.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Organ powołując się na ustalenia organu I instancji przyjął, iż nie można mówić o tym, iż przedmiotowa parcela stała się zbędna na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej. Brak wybudowania obiektów nie jest tutaj istotną kwestią, gdyż w skład ośrodka szkoleniowego (poligonu) na "[...]" wchodził obok budowli także teren niezabudowany służący szkoleniu wojsk (ćwiczenia spadochronowe, jazda w terenie samochodami i czołgami, strzelanie itp.). Powołano się na pogląd T. Wosia w książce "Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości" (Warszawa 1998 r.) przeciwny do przytoczonego orzeczenia w odwołaniu, a dotyczący niemożliwości zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Organ stwierdza, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa skutków naruszenia zakazu określonego w art. 136 ust. 1 ustawy, gdy nieruchomość zostanie użyta na inny cel, niż ustalony w decyzji wywłaszczeniowej. W skardze do NSA W. M. wnosi o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucając rażące naruszenie art. 136 i 137 ustawy z 21 VIII 1997 r. Podnosi, że organ powołuje się na to, iż przedmiotowa działka została przez Skarb Państwa przekazana Giełdzie Rolno-Ogrodniczej "A" S.A. i stanowi obecnie jej własność, wobec czego roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nawet jeśli byłoby zasadne, jest bezskuteczne. Zdaniem skarżącego, jeśli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, poprzedni właściciel lub jego następca prawny może żądać zwrotu tej nieruchomości. Uważa, że przed oddaniem nieruchomości osobie trzeciej dysponent nieruchomości powinien był zwrócić się do byłego właściciela o oświadczenie, czy żąda zwrotu nieruchomości. Dopiero, jeśli były właściciel tego nie zażąda, może ona być użyta na inny cel (powołuje w związku z tą kwestią poglądy doktryny). Przeznaczenie przedmiotowych wywłaszczonych nieruchomości było co najmniej dwukrotnie zmieniane bez zgody byłych właścicieli. Orzecznictwo SN jednoznacznie wskazuje, że zmiana celu przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości bez uprzedniej zgody byłych właścicieli jest niedopuszczalna. Uważa, że zbycie nieruchomości było bezskuteczne. Brak możliwości spełnienia tego obowiązku w naturze powoduje, że na Skarbie Państwa ciąży obowiązek wypłaty odszkodowania byłym właścicielom równego wartości wywłaszczonego gruntu w dacie orzekania o zwrocie. Uważa zatem, że spełnione zostały przesłanki zwrotu jego działki, a odmowa zwrotu łamie art. 21 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosi o jej oddalenie podtrzymując argumenty, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 VIII 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.o.p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed dniem 1 I 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone (co ma miejsce w niniejszym przypadku) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie powyższej ustawy (art. 97 § 1 ustawy z 30 VIII 2002 r. przepisy wprowadzające ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew bowiem treści art. 7 kpa organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając m. in. na względzie słuszny interes obywatela oraz wbrew treści art. 77 kpa nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Wywłaszczona działka l. kat. 1 stanowi obecnie część działki nr 3 stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie MON, co przyznają zgodnie strony. Spór między stronami dotyczy natomiast tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Aby odpowiedzieć na to pytanie należy ustalić w pierwszym rzędzie położenie przedmiotowej działki w stosunku do terenów wykorzystywanych na poligon na "[...]", a zwłaszcza czy działka ta w całości była położona na urządzonym na tym terenie placu ćwiczeń. Sąd bowiem orzekający w niniejszej sprawie reprezentuje pogląd, iż możliwy jest zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Materiał jednak zgromadzony w aktach nie daje jednoznacznej odpowiedzi na powyższe pytania, gdyż z jednej strony są dołączone rozmaite mapy, w tym część mapy porównującej ewidencję gruntów z mapą katastralną, na której jest naniesiona przedmiotowa działka 1, są także mapy dotyczące samego usytuowania poligonu, ale nigdzie nie ma mapy pokazującej położenie działki w stosunku do poligonu. Jest mapa, na której zaznaczono coś na żółto, ale brak przy tym numeru działki skarżącego. Organ I instancji prowadzący wizję w terenie oraz kilka rozpraw posługiwał się ogólnikowymi stwierdzeniami, np. z protokołu z [...].IV.2001 r. można się dowiedzieć, że położenie parceli 1 zlokalizowano "orientacyjnie’, ‘teren położony w sąsiedztwie kompleksu gruntów zabudowanych obiektami murowanymi wojskowymi służącymi do ćwiczeń wojskowych", "na terenie zlokalizowano betonowe elementy", "w pobliżu zlokalizowano usytuowane działo armatnie (złom)". Wszystkie te ustalenia nie świadczą o tym, iż działka skarżącego była w całości wykorzystywana na cele wojskowe. Podobnie jest z ustaleniami z protokołu z dnia [...].VI.2002 r. Mowa jest tu o zlokalizowaniu granic działki 1 oraz o tym, że znajduje się ona w południowej części placu ćwiczeń "[...]". Opisuje się w protokole rozmaite budowle usytuowane jednakże na sąsiedniej parceli, a na przedmiotowej parceli w jej części północnej zlokalizowano "działo przeciwpancerne, zardzewiałe, usytuowane w zaroślach". Obecność działa nie musi oznaczać, że na działce odbywały się ćwiczenia. "Przy północnej granicy" (nie wiadomo – na parceli czy już poza nią) jest "najazd betonowy, zniszczony, zarośnięty trawą". Natomiast "teren przedmiotowej parceli porośnięty trawą, chwastami. Mocno zakrzewiony i zadrzewiony (również drzewa owocowe)". Obecny na rozprawie administracyjnej 27.VI.2002 r. przedstawiciel Rejonowego Zarządu Infrastruktury K. przy omawianiu przedmiotowej działki nie złożył zastrzeżenia, że jest ona niezbędna na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, jak to oświadczył w przypadku innych działek. Zwrócić należy też uwagę, że w protokole rozprawy administracyjnej z 28 V 2001 r. za zbędne dla celów wywłaszczenia uznano "pas terenu znajdujący się po stronie zachodniej poligonu stanowiący własność Gminy W. i usytuowany wzdłuż drogi M. oraz pas terenu zarezerwowany od lat pod budowę drogi szybkiego ruchu". W tymże protokole, ktoś dopisał ręcznie (nie były w zarządzie MON). Oznacza to, że nie cały teren poligonu przekazany decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] był wykorzystywany na cele przewidziane wywłaszczeniem. Bez odpowiednich zatem ustaleń, o których wyżej mowa, nie można przesądzić tej kwestii również w stosunku do działki skarżącego. W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.o.p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz.1270). O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 V 1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 75, poz. 364 ze zm.) oraz art. 97 § 2 cytowanej wyżej ustawy z 30 VIII 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).