II SA/Kr 29/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja WSA Mirosław Bator (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2009r r. sprawy ze skargi Z.T. , S.K. , M.F. i B.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 października 2008r ., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala IISA/Kr 29/09 Uzasadnienie W dniu 4 marca 2008 r. po rozpoznaniu wniosku Z. T., S. K., M. F. i B. N. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczna decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 września 2004 r. orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 10 sierpnia 2004 r. ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji pn; Wielofunkcyjna Hala [...] na terenie obejmującym fragmenty działek nr 1 obr. [...] i nr 2 obr. [...] położonych w rejonie al. [...], al. [...] i ul. [...] z wyłączeniem infrastruktury technicznej oraz budowy układu drogowego koniecznego do zapewnienia obsługi komunikacyjnej obiektu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało decyzją o odmowie wznowienia tego postępowania. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, iż wnioskodawcom Z. T., S. K., M. F. i B. N. nie przysługiwał i nie przysługuje status strony, dlatego ich wniosek o wznowienie postępowania jest niezasadny. W dacie wydania decyzji która jest przedmiotem wniosku, istniała ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia 2 stycznia 2002 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchylający tą decyzję był nieprawomocny a to wobec złożenia przez Prezydenta Miasta K. skargi kasacyjnej na to orzeczenie. W świetle tych okoliczności organ administracji stwierdził, iż w aktualnym obrocie prawnym brak jest prawomocnego orzeczenia stanowiącego podstawę do przyjęcia, iż podmioty wnoszące o wznowienie postępowania legitymują się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości tj. części działki nr 1 obr. [...], która to nieruchomość objęta jest planowaną inwestycją. W dacie wszczynania postępowania tj. 9 kwietnia 2004 r., a tym bardziej w dacie wydania decyzji z 10 sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy istniała już ostateczna decyzja o odmowie zwrotu tej nieruchomości. Dalej organ administracji stwierdza, iż podmioty składające wniosek o wznowienie postępowania nie są właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej postępowaniem lub nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z ternem objętym inwestycją, zatem nie mają interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu i nie mogą być uznane za stronę. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. T., S. K., M. F. i B. N. złożyły w dniu 15 kwietnia 2008 r. Uzasadniając swój wniosek wskazały one ponownie na uchylenie decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej go decyzji Prezydenta Miasta K. w części odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – działek ewidencyjnych 3 i 4 położonych w obrębie [...] jednostki ewidencyjnej K. argumentując, iż sprawa ta nie została zakończona. Dalej wnioskodawczynie powołały się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 1994 r., w którym sąd ten przyjął, iż wywłaszczeni właściciele są stronami we wszystkich wydawanych w sprawie orzeczeniach dotyczących objętych roszczeniem ich zwrotu nieruchomości. Po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wnioskodawcy poinformowali organ administracji, iż Naczelny Sąd administracyjny na posiedzeniu w dniu 14 października 2008 r. odrzucił skargę kasacyjną Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2005 r. Decyzją a dnia 29 października 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonego ostateczna decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 września 2004 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ administracji podniósł, iż w obecnym stanie prawnym – uprawomocnienie się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o uchyleniu decyzji w części odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – działek ewidencyjnych 3 i 4 położonych w obrębie [...] jednostki ewidencyjnej K., brak także podstaw do uznania zasadności wniosku skarżących. Ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż sąd nie wypowiada się w nim w przedmiocie statusu byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, którzy wystąpili o ich zwrot w innych postępowaniach administracyjnych dotyczących tej nieruchomości. Ponadto organ wskazał, iż nie podziela poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 6 maja 1994 r. W ocenie skład orzekającego, były właściciel nieruchomości, który wystąpił jej zwrot może być stroną postępowań administracyjnych dotyczących tej nieruchomości, ale tylko takich, w których wydane orzeczenie mogłoby mieć wpływ na realizację jego roszczenia o zwrot tej nieruchomości. Dalej powołując się na przepis art. 28 k.p.a. i art. 63 ust 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ administracji wywodzi, iż brak podstaw do uznania interesu prawnego, a co za tym idzie, statusu strony dla byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, który ubiega się o jej zwrot, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie daje też podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych ani też nie stanowi dla inwestora obowiązku zrealizowania inwestycji o których ustalenie warunków zabudowy wystąpił. Skargę na tą decyzję złożyły w dniu 8 grudnia 2008 r. Z. T., S. K., M. F. i B. N., zarzucając decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej – naruszenie prawa procesowego w toku postępowania wyjaśniającego, a także naruszenie przepisów k.p.a. które zostały przyjęte jasko podstawa wydania obu decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ administracji posiadał informacje o odrzuceniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2005 r., co oznacza, że wyrok stał się prawomocny. Wyrok ten uchylił decyzję Wojewody [...] i poprzedzającej go decyzji Prezydenta Miasta K. w części odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – działek ewidencyjnych 3 i 4 położonych w obrębie [...] jednostki ewidencyjnej K., a zatem postępowanie to nie zostało zakończone i toczy się nadal. W postępowaniu tym, w przypadku zdania racji wnioskodawców, należy przywrócić stan prawny nieruchomości jaki obowiązywał w dniu jej wywłaszczenia. Przy utrwalonym, szczególnie w wydziale architektury i urbanistyki Urzędu Miasta K., postępowaniu przy którym krąg stron przy wydawaniu pozwolenia na budowę został zawężony wyłącznie do właścicieli terenu na którym realizowana jest inwestycja lub jej część, może dojść do sytuacji w której ze względu na przesłanki czysto faktyczne, zwrot nieruchomości i przywrócenie stanu prawnego z przed wywłaszczenia będzie niemożliwe. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przesłanką złożenia skutecznego wniosku o wznowienie postępowania, w przypadku o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest brak udziału danego podmiotu (domagającego się wznowienia postępowania) w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, przy czym podmiot ten musi mieć status strony w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Przepisem który określa cech strony postępowania administracyjnego jest przepis art. 28 k.p.a. który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawową cechą charakteryzująca stronę postępowania administracyjnego jest zatem jej "interes prawny" w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, określany jako kwalifikowany interes faktyczny tj. nie tylko interes rozumiany jako zainteresowanie podmiotu co do danego rozstrzygnięciu administracyjnego (co wyraża interes faktyczny) ale również materialnoprawna podstawa tego zainteresowania. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa bowiem pogląd, podzielany także przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę, iż interes prawny o którym mowa w art. 28 ma materialnoprawny charakter. Przytoczyć tu można dla przykładu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1995 r. I SA 1326/93 w którym orzekł on, iż pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, lub też wyroku z 2 czerwca 1998 r. IV SA 2164/97 LEX nr 43262 gdzie sąd przyjął, iż interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Brak zatem podstaw do uznania danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego, w sytuacji kiedy nie można ustalić przepisu prawa materialnego z którego wywieść by można było jego konkretne prawa lub obowiązki. Organ administracji w decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, uznał, iż skarżące nie miały przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy będącej przedmiotem wniosku o wznowienie, z uwagi na fakt, iż decyzja ta nie wywiera żadnego wpływu na uprawnienia właścicielskie do terenu którego dotyczy decyzja. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Przede wszystkim jednak, zdaniem sądu, należy zwrócić uwagę, iż skarżący nie mogli być stroną postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy w dacie wydania decyzji 21 września 2009 r., ani też w okresie późniejszym – także na dzień wydania wyroku którego dotyczy niniejsze uzasadnienie. Brak bowiem jakichkolwiek przepisów prawa materialnego których realizacja skutkowała by nabyciem przez skarżących prawa lub nałożeniem na nich obowiązków. Bez znaczenia jest przy tym prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchylający decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Samo to orzeczenie nie zmienia nic w stosunkach właścicielskich jeżeli chodzi o przedmiotową nieruchomość, a potencjalna możliwość uzyskania własności terenu którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, nie może być uznana jako przesłanka wznowienia o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeżeli by bowiem przyjąć, iż stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy jest oprócz wnioskodawcy także właściciel terenu lub osoba dysponująca nim na cele budowlane oraz właściciele sąsiednich nieruchomości na których planowana inwestycja może oddziaływać, to z pewnością podmiotem takim nie jest potencjalny (przyszły) właściciel tego terenu, choćby jego roszczenia w zakresie żądania zwrotu nieruchomości były w pełni usprawiedliwione. Podkreślić tu należy, iż wyrok sądu administracyjnego o uchyleniu decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczone nieruchomości, sam w sobie nic nie zmienia w stosunkach własnościowych odnośnie tej nieruchomości. Innymi słowy, jedynie w sytuacji, kiedy dany podmiot uzyskał prawo własności do nieruchomości, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy najpóźniej w dacie wydania decyzji, ma z całą pewnością przymiot strony postępowania administracyjnego a jeżeli bez własnej winy w postępowaniu tym nie brał udziału – jego wniosek o wznowienie postępowania byłby w pełni zasadny. W sytuacji, kiedy podmiot ten ma jedynie uzasadnione roszczenia o zwrot nieruchomości, brak podstaw do uznania, iż legitymuje się on interesem prawym w rozumieniu art. 28 k.p.a. - a co za tym, idzie nie ma on przymiotu strony postępowania administracyjnego usprawiedliwiający żądanie wznowienia postępowania z powołaniem na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodzić się także należy z poglądem organu administracji (aczkolwiek z uwagi na stanowisko zajmowane przez sąd o którym mowa wyżej, ma to drugoplanowe znaczenie), iż decyzja o warunkach zabudowy w żaden sposób narusza praw własnościowych do danego terenu. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 63 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) - decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Nie tylko więc brak przepisu prawa materialnego, z którego skarżący mogli by wywodzić ustalenie swojego prawa w trakcie postępowania administracyjnego o warunki zabudowy przedmiotowej nieruchomości lub też w oparciu o który można by im przypisać obowiązek prawny, ale wręcz normy prawa materialnego, statuują ich sytuację pod względem prawnym - jako sytuację neutralną. Decyzja o warunkach zabudowy nie może bowiem w żaden sposób (przynajmniej z formalnego punktu widzenia) wpłynąć na sytuację nie jako potencjalnych właścicieli tej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie przepisów o których mowa wyżej oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.