II SA/Kr 290/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 grudnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel - Ziaja Sędziowie : NSA Jan Zimmermann /spr./ AWSA Mariusz Kotulski Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2004r. sprawy ze skargi K.T. na uchwałę Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II SA/Kr 290/04 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] przystąpiono do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 25 sierpnia 2003r. do 22 września 2003r. W dniu 5 października 2003r. zarzut (nazwany "protestem") do powyższego projektu skierowała K.T. zam. w N., przy ul. W. Sprzeciwiła się ona przeznaczeniu działek nr "1", "2", "3" i "4" na zieleń nieurządzoną i wniosła o utrzymanie przeznaczenia rolnego tych działek bez ograniczeń. Druga część zarzutu zawiera sprzeciw wobec planowanej likwidacji ul. B., co spowoduje utratę dojazdu do działki. Zdaniem K.T. projekt nie jest zgodny z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. Rada Miasta i Gminy N. uchwałą z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut. W uzasadnieniu tej uchwały napisano, że działki wnoszącej zarzut zostały w projekcie przeznaczone na cele zieleni nieurządzonej (ZN), obejmującej łąki, pastwiska i zieleń łęgową, a częściowo pola uprawne, zadrzewienia śródpolne i grupy drzew. Takie przeznaczenie tego terenu jest spójne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. Przez działkę nr "1" przebiegają linie wysokiego napięcia. Uwzględnienie zarzutu wiązałoby się z naruszeniem kompleksu terenów otwartych, związanych bezpośrednio z przebiegiem cieku wodnego oraz położonych na terenie korytarza ekologicznego o znaczeniu gminnym (strefa przyrodniczo czynna). W kwestii ul. B. napisano, że projekt nie wydziela liniami rozgraniczającymi dróg dojazdowych na terenach niezainwestowanych, co oznacza pozostawienie tej ulicy w obecnym kształcie. Powtórzono tu zdania dotyczące terenów otwartych i korytarza ekologicznego. Zwrócono uwagę na to, że projekt planu nie zmienia przeznaczenia przedmiotowego terenu w stosunku do planu aktualnie obowiązującego i nie narusza praw nabytych właścicieli nieruchomości. W uzasadnieniu prawnym powołano przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, prawa ochrony środowiska oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W dniu 16 lutego 2004r. (data stempla pocztowego) K.T. skierowała na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając błędna ocenę stanu faktycznego oraz brak rzetelności organów Miasta i Gminy N., czego dowodem jest odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały do treści, których nie było w zarzucie, a pominięcie tego, co K.T. w swoim zarzucie umieściła. Uważa ona, że przeznaczenie wszystkich gruntów pod zieleń nieurządzoną jest równoznaczne z zagładą jej gospodarstwa. Skarżąca dodał, że nie został dotrzymany termin zawiadomień o wyłożeniu projektu planu. W odpowiedzi na skargę Miasto i Gmina N. wniosło o jej odrzucenie. Stwierdzono, że zaskarżona uchwała została doręczona K.T. w dniu 16 stycznia 2004r., z skarga została wniesiona w dniu 18 lutego 2004. t.j. z przekroczeniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaważył, co następuje. Skarga nie podlega odrzuceniu, gdyż wbrew twierdzeniom strony przeciwnej, została wniesiona w terminie. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach, uchwała została doręczona K.T. w dniu 16 stycznia 2004r., a skargę wysłała ona listem poleconym w dniu 16 lutego 2004 r. (data stempla pocztowego), tj. w 31 dniu od jej doręczenia. Jednakże w dniu 15 lutego 2004r. przypadała niedziela, toteż zgodnie z art. 83 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) termin do wniesienia skargi minął w dniu 16 lutego 2004r. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, opierając się o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdyż te przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Według cyt. ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości) a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowiła wyraz stanowiska organów gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywierała ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie mogła jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (chodziło tu jeszcze o projekt planu, a nie o gotowy plan), ale jej przedmiotem mogło być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Dopiero w drugim etapie dochodziło do sporządzenia planu i uchwała o planie podlegała i podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej, Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. Po przeprowadzeniu analizy zaskarżonej uchwały z tego punktu widzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej uchwały nie różni się niemal niczym od uzasadnień, jakie Rada Miasta i Gminy N. umieściła w innych uchwałach odrzucających zarzuty wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawiera ono te same sformułowania i jest napisane według, obszernego skądinąd szablonu, który został wielokrotnie (także z błędami) powielony. Poszczególne zwroty użyte w tym uzasadnieniu mają charakter ogólnikowy i w niczym nie indywidualizują sytuacji, w jakiej znajdują się działki skarżącej wobec przygotowanego projektu planu. Uzasadnienie dotyczy zresztą tylko działki nr "1", podczas gdy skarżąca w swoim zarzucie napisała o czterech działkach (nr "1", "2", "3" i "4"). Samo określenie przeznaczenia tej działki i stwierdzenie, że przeznaczenie to jest spójne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy niczego merytorycznie nie tłumaczy. Żadnych konkretów nie niesie ze sobą również stwierdzenie, że uwzględnienie zarzutu wiązałoby się z naruszeniem terenów otwartych (nie ustalono ich położenia), związanych z przebiegiem cieku wodnego (nie wspomniano - jakiego i gdzie położonego) oraz położonych na terenie korytarza ekologicznego o znaczeniu gminnym. Z zebranego materiału w sprawie nie wynika istnienie tego korytarza ani jego przebieg, a pełnomocnik strony przeciwnej oświadczył podczas rozprawy, że korytarz ten istniał w poprzednim planie, który został uchylony, a obecnie jest tylko przedmiotem projektu. Niedopuszczalne jest traktowanie jako istniejącego faktu, który ma być argumentem przemawiającym za ustaleniami projektu elementu dopiero przewidywanego właśnie w tym projekcie. W kwestii przebiegu ul. B. przepisano te same sformułowania, które treściowo nie mogą dotyczyć kwestii ulicy (tereny otwarte, korytarz ekologiczny) i w żaden sposób nie wytłumaczono jej przebiegu. Tymczasem istotą uzasadnienia faktycznego uchwały o odrzuceniu zarzutu jest przede wszystkim ustosunkowanie się do jego treści, a także wskazanie konkretnej sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się dana nieruchomość oraz omówienie wpływu projektu planu na tę sytuację. Tych elementów w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brakuje. Uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały również nie jest wystarczające. Istotą prawidłowego uzasadnienia prawnego nie jest bowiem choćby najobszerniejsze wyliczenie i zacytowanie przepisów prawa, ale wytłumaczenie, dlaczego te właśnie przepisy znalazły zastosowanie w danym, konkretnym stanie faktycznym i jak zostały zinterpretowane przez organ planistyczny, W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), wymagającym umieszczania w uchwałach odrzucających zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego faktycznego i prawnego uzasadnienia i orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 tejże ustawy. Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.