II SA/Kr 291/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., Powiat Grodzki, decyzją z 28 września 2009 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, wykonanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. przez inwestora W. M. bez stosownych zezwoleń organu administracji architektoniczno-budowlanej. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek S. M. i B. M.. W wyniku kontroli przeprowadzonej [...] stycznia 2009 r. organ stwierdził, iż w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w K. wykonano roboty budowlane polegające na wykonaniu wewnętrznej instalacji wód.- kań. w mieszkaniu nr [...] na [...] piętrze. Instalacja została podłączona do istniejącej w piwnicy instalacji poprzez komórkę przynależną do mieszkania nr [...] i mieszkania nr [...]. W mieszkaniu nr [...] dokonano wymiany pieca gazowego zmieniając jego usytuowanie. Ponadto ustalono, że powyższe roboty zostały wykonane w dniu 20 grudnia 2008 r. bez stosownych zezwoleń właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu ww. roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy prawo budowlane, gdyż wykonanie instalacji wodno-kanalizacyjnej w mieszkaniu nr [...] oraz przebudowa instalacji gazowej doprowadziły do zmiany parametrów technicznych istniejącego budynku. Wobec powyższego w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Na żądanie organu zawarte w postanowieniu z 5 maja 2009 r. inwestor przedłożył następujące dokumenty: "Ekspertyzę Techniczną - przebudowa instalacji wewnętrznej wód.-kan.-gaz. w budynku ul. [...] mieszkanie nr [...]" opracowaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w zakresie instalacji sanitarnych, z której wynika, że przebudowa instalacji wewnętrznej została zrealizowana zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, protokół z przeprowadzenia głównej próby szczelności instalacji gazowej z [...] lutego 2009 r. z wynikiem pozytywnym, opinię z wyniku przeprowadzonych oględzin-ekspertyzy urządzeń ogrzewczo-kominowych z 25 maja 2009 r. bez uwag i zaleceń pokontrolnych oraz protokół nr [...] odbioru wewnętrznej instalacji elektrycznej z [...] maja 2009 r. stwierdzający, że instalacja elektryczna nadaje się do eksploatacji. Organ uznał, że wobec niespełnienia przesłanek określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego brak jest podstaw do ich zastosowania, zatem postępowania jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Odwołanie od ww. decyzji wniósł B. M., wskazując, że instalacja została podłączona przez komórkę przynależną do mieszkania nr [...] i [...], a nie [...], co podnosił już we wcześniejszych pismach. W dniu 20 grudnia 2008 r. w budynku zostały przebite stropy, a pod koniec października 2008 r. w ścianie nośnej pomiędzy mieszkaniem nr [...], a strychem wykuty został o pow.otwór ok. 1 m2, co stanowiło ingerencję w konstrukcję budynku. Nadto organ nie wstrzymał wykonania robót, mimo, że 14 stycznia 2009 r. wykonane instalacje były jeszcze w stanie surowym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 27 grudnia 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja nie została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Budynek nr [...] przy ul. [...] w K. stanowi współwłasność osób fizycznych. W. M. nie jest współwłaścicielem budynku, jest małżonkiem współwłaścicielki A. M.. Nie dokonano fizycznego podziału na lokale. Mieszkanie na [...] piętrze zajmują A. i W. M.. Nie zostały poczynione ustalenia, czy między współwłaścicielami budynku została zawarta umowa o sprawowanie zarządu budynkiem i administracji i kto ją sprawuje - celem zapewnienia udziału w postępowaniu. Podejmowanie działań związanych z prowadzonymi robotami przez W. M. we własnym imieniu (nie zostało przedłożone pełnomocnictwo do działania w imieniu A. M.) i złożenie oświadczenia, że jest inwestorem robót nie oznacza, że staje się stroną prowadzonego postępowania legitymowaną do ubiegania się o legalizację robót wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sprawa ponoszenia ewentualnych nakładów na nieruchomość stanowiącą własność żony należy do zakresu spraw rodzinnych majątkowych. Małżonek strony nie jest osobą posiadającą w prowadzonym postępowaniu interes prawny a jedynie faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Nadto organ zarzucił, że kontrola 14 stycznia 2009 r. została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisu art. 81 a ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na fakt, że zakres robót wykraczał poza mieszkanie zajmowane przez W. M. i A. M. w takiej kontroli lub w trakcie zarządzonych oględzin winni brać udział współwłaściciele budynku. W prowadzonym postępowaniu nie został również określony w sposób nie pozostawiający wątpliwości adres mieszkania, w którym prowadzono roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji wod-kan-gaz i elektrycznej. Nie wskazano jasno, w których pomieszczeniach została przeprowadzona kontrola. Pomieszczenie, w którym wykonywano roboty nazywane mieszkaniem nr [...], w którym nie było instalacji wodno - kanalizacyjnej nie było samodzielnym mieszkaniem, lecz częścią mieszkania nr [...]. Istotne ustalenie w tej sprawie nie zastało poczynione przez organ l instancji. Zakres robót opisany w protokole kontroli różni się od zakresu podanego w postanowieniu PINB z [...] maja 2009 r. Materiał dowodowy nie wyjaśnia podstawowych wątpliwości dotyczących stanu faktycznego. Do akt postępowania przedłożono niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie protokołu odbioru wewnętrznej instalacji elektrycznej nr [...] oraz protokołu z przeprowadzenia głównej próby szczelności instalacji gazowej, które nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym. Ekspertyza przedłożona 16 czerwca 2009 r. nie spełnia wymogów przewidzianych dla tego typu opracowań, a w szczególności warunku podanego w postanowieniu z 5 maja 2009 r. stanowiącego, że "ekspertyza winna być opracowana w taki sposób, aby na jej podstawie tut. organ mógł wydać decyzję rozstrzygającą". Ocena taka winna bowiem wskazywać stan faktyczny, stan wyjściowy i zakres wykonanych robót, szkice sytuacyjne sporządzone w oparciu o plany budynku, zawierać analizę każdej z wykonanych prac i wskazanie przepisów prawnych, w zgodności z którymi pozostają wykonane roboty. Tymczasem przedłożona ekspertyza jest zbyt lakoniczna. Wreszcie organ odwoławczy zarzucił, że organ l instancji nie odniósł się do zgłaszanego przez strony w toku postępowania wniosku o rozpatrzenie niniejszej sprawy w oparciu o art. 71 i nast. ustawy Prawo budowlane Ponadto, organ l instancji poza przedmiotem rozpoznania pozostawił podnoszoną w pismach skarżących sprawę naruszenia stropów (części budynku użytkowanej wspólnie) podczas wykonywania robót i nie przeprowadził w tym zakresie oględzin z udziałem stron- współwłaścicieli budynku. Organ odwoławczy konkludował, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł W. M., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: * art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części oraz niewskazanie okoliczności uniemożliwiających przeprowadzenie postępowania dowodowego we własnym zakresie, podczas gdy przedmiotowe okoliczności w sprawie nie zachodzą, a organ mógł samodzielnie uzupełnić materiał dowodowy; * art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego, w szczególności brak wskazania norm prawnych oraz przywołanie wyłącznie numerów poszczególnych przepisów bez przedstawienia ich treści oraz wyjaśnienia ich znaczenia, a także przez sporządzenie niespójnego i nierzetelnego uzasadnienie faktycznego; * art. 77 w związku żart. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, niewywiązanie się z obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy; * art. 6 i 7 k.p.a. poprzez pominięcie i nieuwzględnienie okoliczności niespornych między stronami, a także brak jakichkolwiek kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wydanie decyzji bez uwzględnienia słusznego interesu strony do rozpatrzenia sprawy bez uzasadnionej zwłoki; * art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę szybkości i wnikliwości (organ nie podjął jakiejkolwiek próby zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego, a wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał już zgromadzony zajęło mu 14 miesięcy) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez obarczenie negatywnymi skutkami zaniedbań organu l instancji strony postępowania. * art. 51 ustawy prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wymaga uprzedniego przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy ww. przepis nie zawiera takiego wymogu, a istotą postępowania naprawczego jest zbadanie robót budowlanych pod względem poprawności wykonania i regulacji techniczno-budowlanych; - art. 71 a ustawy prawo budowlane poprzez błędne wskazanie, że ww. przepis może mieć zastosowanie w sprawie, podczas gdy zmiana rozmieszczenia pomieszczeń w ramach budynku mieszkalnego nie prowadzi się do zmiany sposobu użytkowania, a wobec czego przepis nie ma zastosowania w sprawie; -art. 12 oraz art. 81 c ustawy prawo budowlane poprzez wadliwe uznanie, że osoba wykonująca samodzielną funkcję w budownictwie w przedstawionej ekspertyzie dokonała niewiarygodnej oceny, podczas gdy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przedstawił żadnych zastrzeżeń merytorycznych do opracowania. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części, stąd jego uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej sądowej kontroli należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w niniejszej sprawie organy administracji publicznie nie naruszyły przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje naczelną zasadę postępowania tj. zasadę prawdy obiektywnej, ściśle związaną z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Zasada z art. 7 k.p.a. została skonkretyzowana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie natomiast z treścią art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uwzględnienie dyspozycji wynikających z wyżej wskazanych przepisów ma wpływ na realizację ustanowionej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Z przedstawionych dokumentów w aktach administracyjnych sprawy, a także ustaleń zawartych w obu decyzjach wynika, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek S. M. i B. M. z 12 grudnia 2008 r., a jego przedmiotem stosownie do ww. zawiadomienia stanowiła legalność robót budowlanych wykonywanych bez stosownych zezwoleń organu administracji architektoniczno-budowlanej przez W. M. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K.. W sprawie poddanej kontroli Sądu niesporne jest, że W. M., zajmujący wraz z żoną A. M. -współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości - l piętro w budynku przy ul. [...] w K., wykonał bez wymaganych zezwoleń roboty budowlane obejmujące wykonanie instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz gazowej, przy czym ani zakres wykonanych robót ani nawet ich termin nie został przez organ określony w sposób nie budzący wątpliwości. Oceniając całość postępowania ww. sprawie w kontekście cytowanych przepisów należy wskazać, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że organ l instancji przeprowadził postępowanie w sposób naruszający przepisy prawa, w szczególności przepisy postępowania administracyjnego. W związku z tym za prawidłowe należy uznać podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Decyzja na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest bowiem podejmowana gdy organ odwoławczy stwierdzi istotne braki w materiale dowodowym stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu l instancji, co jest zgodne z treścią ww. artykułu, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez organ l instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że organ l instancji przy przeprowadzeniu kontroli w przedmiotowym budynku uchybił przepisom postępowania oraz przepisom prawa materialnego, a w szczególności art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi ab initio, że organy zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, art. 79 § 1 i 2 kpa , który stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem i ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu oraz art. 81 a ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że czynności kontrolne przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Z przedłożonych do akt administracyjnych sprawy dokumentów kontroli wykonanych robót budowlanych (protokół kontroli obiektu budowlanego z 14 stycznia 2009 r. ) wynika bowiem, że uczestniczył w niej tylko W. M., natomiast nie uczestniczyły w nim pozostałe strony postępowania, a w przedłożonych aktach administracyjnych brak dowodów doręczenia im zawiadomień o przedmiotowej kontroli. Należy także podnieść, że wskazane we wniosku z 12. 12. 2008 r. roboty budowlane nie ograniczały się do mieszkania na [...] piętrze budynku przy ul. [...] - zajmowanego przez W. M. i A. M. - ale były również wykonane na niższej kondygnacji budynku. Nadto trzeba podkreślić, że organ l instancji nie tylko naruszył prawo dokonując ustaleń dotyczących wykonanych nielegalnie robót budowlanych, ale tylko w części ustalił rodzaj i zakres wykonanych robót budowlanych. Zebrany materiał dowodowy nie pozwala również na ustalenie jakim numerem jest oznaczony lokal mieszkalny na l piętrze, w którym wykonana została instalacja wodno-kanalizacyjna i gazowa, a także w którym mieszkaniu na parterze budynku znajduje się komórka, poprzez którą doprowadzona została ww. instalacji z [...] piętra do piwnicy. Nie wyjaśniono zatem jakie dokładnie roboty budowlane zostały wykonane przez W. M. i w jakim miejscu. Organ l instancji nie sporządził bowiem szkicu, na którym naniesione byłyby zmiany instalacji wodno-kan.-gazowej wykonane na poziomie l piętra. Znajdujący się w protokole odręczny szkic uwzględnia jedynie zmiany dokonane na poziomie parteru jest więc niekompletny. Należy także dodać, że z opisu umieszczonego pod szkicem parteru przedmiotowego budynku wynika, że instalacje na poziomie [...] piętra zostały wykonane w mieszkaniu nr [...], natomiast organ l instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wewnętrzna instalacja wodnokanalizacyjna została wykonana w mieszkaniu nr [...] na [...] piętrze. Należy zważyć, że także z przedłożonej przez inwestora "ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego - mieszkanie nr [...]" sporządzonej przez W.S. w maju 2009 r. w zakresie instalacji sanitarnej - nie da się jednoznacznie ustalić jakie roboty wykonał inwestor, ponieważ brak ustaleń jaki był stan przed wykonaniem przedmiotowych robót i jest stan po ich wykonaniu. Sama konkluzja zawarta w ekspertyzie, że wykonana instalacja sanitarna jest zgodna z przepisami technicznymi bez wskazania tych przepisów jest zbyt lakoniczna i nie odpowiada prawu. Nadto wątpliwości budzi wskazanie, że wykonana nielegalnie instalacja gazowa, polegająca na zdemontowaniu starego kotła gazowego i zamontowanie nowego -dwuobiegowego firmy "A" zakończona została "wykonaniem próby szczelności z wynikiem pozytywnym" podczas gdy załączony do ekspertyzy protokół z przeprowadzenia w dniu [...] lutego 2009 r. głównej próby szczelności instalacji gazowej jest niepotwierdzoną zgodność kserokopią - nie stanowi więc dokumentu. Dodatkowe wątpliwości wiążą się ze wskazaniem w omawianej ekspertyzie, że w budynku przy ul. [...] zamontowano piec gazowy dwubiegowy, podczas gdy z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2009 r. wynika, że zamontowany przez inwestora piec jest piecem jednoobiegowym. Nie wiadomo zatem, czy chodzi o ten sam piec, a tym samym czy organ l instancji powołujący się na przedmiotową ekspertyzę miał materiał dowodowy do prawidłowej oceny wykonanej instalacji gazowej w przedmiotowym budynku. Organ l instancji nie odniósł się także do informacji zgłoszonej m. in. w piśmie B. M. z 12 lutego 2009 r. , że W. M. wykonał również "otwory w ścianie nośnej pomiędzy mieszkaniem nr [...] a strychem". Nadto organ l instancji zignorował podnoszony przez B. M. w piśmie z 12 lutego 2009 r. zarzut, iż w wyniku przedmiotowych robót doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w wyniku przeprowadzonych nielegalnie robót budowlanych polegających na wykonaniu łazienki w miejscu dotychczasowego "przedpokoju". Powyższe uchybienia są istotne. W tej sytuacji w ocenie Sądu należy uznać, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że wskazane uchybienia organu l instancji miały zasadniczy charakter i nie mogły zostać usunięte przez organ II instancji, decyzja organu l instancji została bowiem wydana przedwcześnie - bez wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego niezbędnego do oceny czy wykonane nielegalnie roboty budowlane są zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) należy podkreślić, że szybkość postępowania nie jest celem samym w sobie i realizacja tej zasady nie powinna naruszać obowiązku wszechstronnego i wnikliwego zbadania każdej sprawy. W przeciwnym razie prowadziłoby to do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania (art. k.p.a.), a także zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Naruszenie tej ostatniej zasady stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Skoro więc kontrola sądowa nie wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie, na podstawie art. 151 ustawy z 30. 08. 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.