II SA/Kr 291/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów M. W. i W. K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 22 stycznia 2026r. znak WI-I.7840.2.94.2025.SE wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciwy. Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z 22 stycznia 2026 r. znak sprawy: WI-I.7840.2.94.2025.SE, po rozpatrzeniu odwołań spółki A. Sp. z o. o. oraz W. K., uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 1008/6740.1/2025 z 7 listopada 2025 r., znak: AU-01-2.6740.1.69.2025.MAM, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestora: G. Sp. z o. o., dla inwestycji pn.: Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami, a także powierzchniowych utwardzeń terenu i ogrodzeń oraz przebudową odcinka napowietrznej linii energetycznej nn, na terenie dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. K. przy ul. [...] w K. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z uzasadnienia wynika, że powodem rozstrzygnięcia było naruszenie przepisów postępowania, skutkujące pozbawieniem prawa do udziału w postępowaniu przez organem I instancji wszystkich stron, które winny wziąć w nim udział. Po pierwsze, wadliwie wyznaczono krąg stron postępowania. Wprawdzie organ I instancji rozszerzył obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przez projektanta, jednak bezpodstawnie pominął działkę nr [...]. Jest to działka położona na terenie, dla którego w miejscowym planie zagospodarowania terenu wskazano przeznaczenie: Teren infrastruktury technicznej – elektroenergetyka, o podstawowym przeznaczeniu pod lokalizację obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu infrastruktury elektroenergetyki. Tym samym należy wziąć pod uwagę możliwość przyszłej zabudowy budynkiem lub budynkami z zakresu infrastruktury elektroenergetyki, a z zapisów planu nie wynika, że w budynkach takich nie mogłyby znajdować się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Tak więc w przypadku projektowania takiej zabudowy konieczne byłoby uwzględnienie warunków wynikających z ewentualnego przesłaniania przez budynek, będący przedmiotem niniejszego postępowania. Po drugie Wojewoda ustalił, że decyzja organu I instancji nie została doręczona wszystkim osobom i podmiotom, którym przysługiwał przymiot stron postępowania: - właścicielowi działki inwestycyjnej nr [...] – Z. B., - właścicielom działki nr [...] – spółce M. Sp. z o.o., B. D.-G. oraz B. G.-R., - użytkownikowi wieczystemu działki nr [...] – spółce T. SA. Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia oraz brak udziału wszystkich stron postępowania, nie może zająć wiążącego stanowiska w kwestii zarzutów odwołania. Od powyższej decyzji sprzeciwy złożyli M. W. oraz W. K.. Zarzucili oni naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione i automatyczne zastosowanie bez wykazania, że sprawa nie nadawała się do merytorycznego rozstrzygnięcia w II instancji oraz że zachodziła konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez Wojewodę własnych ustaleń faktycznych w zakresie istotnych okoliczności sprawy oraz niedokonanie pełnej oceny materiału dowodowego, a także ograniczenie postępowania odwoławczego do rozważań formalnych, bez rzeczywistego rozstrzygnięcia sprawy; 3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie standardu udziału strony: organ uznał naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez organ I instancji, jednak nie zapewnił stronie realnej możliwości odniesienia się do całości materiału dowodowego i ocen prawnych w postępowaniu odwoławczym, co w praktyce utrwaliło naruszenie prawa strony do czynnego udziału; 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, które nie zawiera jednoznacznego wskazania przesłanek, jakie uniemożliwiały wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ II instancji oraz brak wykazania dlaczego zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było konieczne; 5. art. 15 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bez wykorzystania kompetencji rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, co prowadzi do pozorności kontroli instancyjnej i nie realizuje funkcji postępowania odwoławczego; 6. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, ponieważ nie prowadzi to do rozstrzygnięcia sprawy, lecz generuje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji; 7. art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, co prowadzi do dalszego wydłużenia postępowania, mimo że organ II instancji posiada kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy; 8. naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP: zaskarżona decyzja nie przybliża stron do ostatecznego rozstrzygnięcia, lecz prowadzi do wieloletniego utrzymywania stanu niepewności prawnej, co narusza prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. M. W. zarzucił dodatkowo naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez podważenie zasady zaufania obywatela do państwa i prawa, gdyż organ II instancji nie wykorzystał kompetencji do zakończenia sprawy, mimo że jest to podstawowa funkcja postępowania odwoławczego. W świetle powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej kpa) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 kpa Z mocy art. 136 § 4 kpa - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 kpa następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa, Wojewoda wykazał bowiem wszystkie przesłanki do zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd podziela w pełni stanowisko Wojewody w przedmiocie zasad wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji. W świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 28 K.p.a., posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie jest uzależnione od naruszenia przez projektowany obiekt budowlany przepisów odrębnych. Tezy o przesłance naruszenia przepisów nie można konstruować skoro w art. 3 pkt 20 posłużono się określeniem o wprowadzeniu, na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu, wynikających z przepisów odrębnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym ograniczeń w zabudowie. Wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego, ograniczeń w zabudowie, nawet zgodnych z przepisami odrębnymi, oznacza przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu" (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 514/17 i z 1 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1567/21). W innym z wyroków NSA wyjaśniło, że "akcentowany przez organy administracyjne obu instancji brak naruszenia przepisów (np. norm technicznych) nie oznacza, że w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym legalności postepowania w sprawie pozwolenia na budowę strona skarżąca nie posiada interesu prawnego, uprawniającego do przyznania jej w ramach art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Pogląd ten znajduje swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Należy mieć na względzie, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowanego w zw. z art. 28 K.p.a., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Pojęciem obszaru oddziaływania obiektu zostało prawnie zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Definicja ta zaś abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji. W innym wypadku, tylko w sytuacji przekroczenia norm, a więc wykazania de facto braku legalności inwestycji, miałby istnieć interes prawny uzasadniający przyznanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym mającym na celu zbadanie legalności postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tego rodzaju stanowisko jest nieuprawnione, ponieważ to wskazywany interes prawny powinien stanowić podstawę gwarancji prawnych, umożliwiających konkretnym podmiotom poddanie kontroli danej inwestycji pod względem jej zgodności z prawem" (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2701/19). Zdaniem Sądu Wojewoda przekonująco wykazał, że organ I instancji błędnie wyznaczył obszar oddziaływania inwestycji, pomijając działkę nr [...], podczas gdy może ona doznać ograniczeń w zabudowie z uwagi na ewentualne przesłanianie wywołane przez projektowany budynek. Dodatkowo, pomimo, że organ I instancji rozszerzył obszar oddziaływania inwestycji m.in. na działki nr [...] i [...], to kończąca postępowanie decyzja nie została prawidłowo doręczona właścicielom tych działek. Ze złożonych sprzeciwów wynika zasadniczy zarzut braku merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy oraz bezzasadne wydanie decyzji kasatoryjnej. Tymczasem obszar oddziaływania inwestycji jest kluczowym i wyjściowym ustaleniem w każdej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Wyznacza on bowiem strony postępowania i wskazuje, które działki muszą być uwzględnione przy badaniu wpływu inwestycji na możliwość ich zabudowy. Jednocześnie właścicielom tych działek zapewniony jest udział w postępowaniu i realizacja wszelkich związanych z nim praw procesowych, począwszy od składania wniosków, możliwości wglądu w kompletne akta sprawy, a skończywszy na składaniu środków zaskarżenia. Ustalenie zatem przez organ odwoławczy, że w toku postępowania przed organem I instancji pewne uprawnione podmioty nie brały udziału w postępowaniu, poprzez ich nieuwzględnienie w kręgu stron postępowania, automatycznie wiąże się z koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji. Taka wada postępowania nie może być sanowana w toku postępowania odwoławczego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda ze stron ma prawo do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji, tymczasem w przedmiotowej sprawie są podmioty, które na tą chwilę prawa tego zostały pozbawione. Usunięcie tego uchybienia może nastąpić wyłącznie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania – tym razem z uwzględnieniem wszystkich osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania. Powyższe znajduje uzasadnienie w orzecznictwie, w którym wyjaśniono, że "w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy przez organ I instancji, który powinien ocenić prawidłowość kwestionowanej decyzji. Orzekając merytorycznie w tej sytuacji, organ odwoławczy naraziłby się na uzasadniony zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a." (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 391/24). Z przedstawionych wyżej względów Sąd ograniczony był do zbadania, czy w sprawie zaszły przesłanki uchylenia decyzji, a te ograniczały się do oceny, czy błędnie wyznaczony obszar analizy uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Twierdząca odpowiedź w tym przedmiocie była wystarczająca do zaaprobowania rozstrzygnięcia Wojewody, a dalsze kwestie merytoryczne będą mogły być przedmiotem analizy dopiero po wydaniu decyzji w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.