II SA/Kr 2916/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi E. G. i M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 września 2002 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących E. G. i M. K. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał G. M. i D. F., w terminie do 31 października 2002 r., doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami obiekt usługowo-handlowo-mieszkalny, zlokalizowany na działce przy ul. [...] w O., w którym dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania, poprzez: wymianę wszystkich drzwi wejściowych do pomieszczeń sanitarnych z 80 x 200 cm na 90 x 200 cm, wykonanie w pomieszczeniach wc, drukarni, magazynie farb wentylacji mechanicznej, wykonanie w pomieszczeniach sanitarnych pomiędzy przedsionkiem a wc ścianki na pełną wysokość, zainstalowanie kurtyny powietrznej w drzwiach wejściowych na halę drukarni, do pokoju biurowego na parterze oraz sali sprzedaży okien PCV, wydzielenie w poziomie pietra pomieszczenia szatni, jadalni i magazynu farb w celu dostosowania istniejącej hali drukarni do obowiązujących przepisów higieniczno-sanitarnych. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że przedmiotowy budynek usługowo-handlowy jest w całości wykończony oraz w części użytkowany. Po porównaniu z projektem budowlanym podstawowym oraz z aneksami stwierdzono, że w stosunku do założeń projektowych nie wykonano części podpiwniczenia budynku. Podpiwniczenie wykonano tylko pod częścią od strony wschodniej. Stwierdzono zarazem, że obecna funkcja budynku odbiega od założeń projektowych. W części parteru pomieszczenia są użytkowane jako biurowe i handlowe. W poziomie I pietra w miejscu projektowanych pomieszczeń gastronomicznych wprowadzona jest działalność poligraficzna oraz w części wschodniej biuro. Zakład poligraficzny wyposażono w krajarkę, maszynę drukującą, maszynę do wykrawania opakowań oraz wiertarkę do dziurkowania. Część zachodnia poddasza, które nie posiadało określonej funkcji, przystosowane zostało do celów mieszkalnych. W części tej wydzielono kuchnię łazienkę i dwa pokoje. Biorąc pod uwagę, że inwestorki samowolnie zmieniły w sposób zasadniczy funkcję obiektu, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 Prawa budowlanego, nałożono obowiązek dostarczenia określonych dokumentów. Z przedłożonej pośród wzmiankowanych wyżej dokumentów oceny stanu technicznego, opracowanej przez osobę uprawnioną, wynika, że przedmiotowy budynek wraz z poddaszem nadają się do użytkowania i spełniają wymagania, jakim powinny odpowiadać budynki. Zgodnie z tym opracowaniem w celu dostosowania obiektu do obowiązujących przepisów higieniczno-sanitarnych należy wykonać roboty budowlane, o których orzeczono w decyzji. Przedłożone opracowanie, zawierające opis technologiczny pomieszczeń wraz z projektem robót mających je doprowadzić do zgodności z obowiązującymi przepisami został zaopiniowany bez zastrzeżeń przez Państwowego Inspektora Sanitarnego. Opracowanie to zostało także ocenione pozytywnie przez rzeczoznawcę ds. bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie z zawartą w opracowaniu opinią techniczną w sprawie jakości wykonania instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i centralnego ogrzewania, instalacje zostały wykonane zgodnie z Polskimi Normami, przepisami branżowymi oraz warunkami technicznymi. Pozytywnie została również oceniona wewnętrzna instalacja elektryczna. W odniesieniu do podniesionych zarzutów organ I instancji stwierdził, ze nie znajduje podstaw do nakładania w trybie obowiązku wyciszenia ściany przedmiotowego budynku od strony sąsiedniej posesji przy ul. [...]. Ściany zewnętrzne, w tym również ściana od strony budynku sąsiada, zostały pierwotnie zaprojektowane jako warstwowe o grubości 40 cm. Uzgodniona zmiana projektu budowlanego zakładała wykonanie dodatkowej izolacji akustycznej z wełny mineralnej o grubości 5 cm oraz cegły kratówki. Z przedstawionej opinii wynika, że wszystkie ściany zewnętrzne wykonane zostały jako warstwowe i posiadają grubość 45 cm. Wybudowana ściana jest więc grubsza od pierwotnej o 5 cm. W sposób zasadniczy zmieniło się tez przeznaczenie obiektu. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji. Z decyzją tą nie zgodzili się E. G. i M. K. i wnieśli od niej odwołanie. Zażądali w nim wykonania izolacji akustycznej zgodnie ze zmianą dokonaną w projekcie, wyciszenia schodów poprzez odpowiednie ich wyłożenie wykładziną, dostosowanie komina przy warsztacie posesji 1. Podnieśli, ze dotąd nie wykonano izolacji akustycznej mimo dokonanej zmiany w projekcie. Zwrócili także uwagę, że podstawą wydania pozwolenia na lokalizację i budowę tego obiektu był warunek wyciszenia schodów przy ścianie ich budynku. Podnieśli także, ze nie brali udziału w oględzinach mimo wcześniejszych zapewnień, ze zostaną o nich powiadomieni. Po rozpatrzeniu odwołania E. G. i M. K., decyzją z dnia 27 września 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie uzasadnienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powołał się na ustalenia organu I instancji. Następnie stwierdził, że nie znajduje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z przedłożoną opinią techniczną, obiekt spełnia wszystkie wymogi jakim powinny odpowiadać budynki. Z opracowania tego wynika także, że wszystkie instalacje zostały wykonane poprawnie. Uznać zatem należy, że organ I instancji zasadnie nakazał wykonać określone w decyzji roboty budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Odpowiadając na zarzuty organ odwoławczy stwierdził, że w opinii technicznej nie wykazano, aby istniała potrzeba wykonania dodatkowego wyciszenia ściany granicznej z budynkiem na sąsiedniej działce. Z opinii wynika natomiast, że wykonano ściany grubsze o 5 cm. Z opinii tej nie wynika także konieczność wyciszenia schodów. Projektant jedynie proponuje wyłożenie schodów żelbetowych, prowadzących na poddasze wykładziną korkową. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie E. G. i M. K. powtórzyli zarzuty i żądania podniesione przez nich w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji co do istoty sprawy były przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji: " 1. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. 2. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. 3. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego: "Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: (...) 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Z powyższych unormowań prawnych wynika, że przez samowolną` zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagającą uzyskania pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego tj. gdyby prowadziło to do, m. in., zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1999 r. , sygn. akt: IV SA 532/97; LEX nr 46771). Tego jednak organy nadzoru budowlanego nie uczyniły. Nie wykazały w sposób jednoznaczny, że w poziomie I pietra doszło do przeróbek pomieszczeń. Artykuł 71 ust. 2 prawa budowlanego nie zawiera co prawda pełnej definicji pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w wyniku użycia zwrotu "rozumie się w szczególności", ale z całą pewnością można przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje główne intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Fakt wyeksponowania pewnych zachowań dotyczących obiektu budowlanego lub jego części świadczy przede wszystkim o tym, że nie można każdego zachowania właściciela (lub zarządcy), wprowadzającego nawet korektę w substancji budynku lub jego części, czy też jej wykorzystywania traktować jako czynności uzależnionej od zgody organu administracji publicznej, jako zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 prawa budowlanego (...). (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt: IV SA 2147/00, publik. w ONSA 2003/4/137). Artykuł 71 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy wymaga wykonania zasadniczych, radykalnych zmian przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do stanu dotychczasowego, to znaczy dokonania przeróbki pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, przeznaczenia do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenia powierzchni mieszkalnych na cele niemieszkalne. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego będzie wymagał uzyskania pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 1) (por. wyrok NSA z dnia 15 października 1998 r., sygn. akt: IV SA 1876/96; LEX nr 43759). W tym ostatnim kontekście należało ocenić zmianę funkcji poddasza przedmiotowego obiektu. Wbrew postanowieniom art. 9 - zasady informowania o stanie faktycznym i prawnym i art. 11 - zasady przekonywania, organy nie przedstawiły w uzasadnieniach decyzji procesu ustalenia stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawnego art. 71 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego. Nie został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego, tym bardziej, że z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, że organ prowadził je w przedmiocie istotnych odstępstw, gdy tymczasem orzekł w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Niezależnie od tego, organ stosując art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązany był zająć stanowisko, czy ten zakres czynności, zaproponowanych w opinii technicznej, jest tym, który spowoduje doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nie może być akceptowane przyjmowanie a priori rozwiązań w opracowaniach sporządzonych przez osoby uprawnione, dysponujące wiedzą fachową, bez ich uprzedniej oceny w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Organ zobowiązany jest skontrolować na jakich przesłankach autor opracowania oparł swoją konkluzję i czy jego rozumowanie jest prawidłowe. To rzeczą organu nadzoru budowlanego po ocenie znaczenia poszczególnych dowodów, ich wartości, dokonanej oceny ich we wzajemnej łączności, jest orzeczenie jakie konkretne czynności doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z prawem, czy również koniecznym było dla osiągnięcia tego celu orzeczenie w tym konkretnym przypadku obowiązku wykonania izolacji akustycznej i wyciszenia schodów żelbetowych. Nie można motywować niezasadności nakładania tego obowiązku tylko tym, że autor opracowania nie wypowiedział się o takiej konieczności a jedynie zalecił wyciszenie schodów korkiem. Powyższe obrazuje, że decyzje obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7, 9, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a także 71 Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy orzekające zobowiązane będą do jednoznacznego określenia przedmiotu niniejszego postępowania i rozważenia, czy postępowanie to dotyczyć powinno tylko samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, czy też tylko istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, wreszcie, czy być może powinny się toczyć odrębne postępowania w obu tych przedmiotach. Po dokonaniu tego rzeczą organów będzie wykazanie zaistnienia przesłanek do zastosowania odpowiednich przepisów prawnych będących podstawą prawną rozstrzygnięcia przy uwzględnieniu wyżej wskazanych kwestii. W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.). O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.)..