II SA/Kr 2917/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. R. i J. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 20 września 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej J. R. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...] , na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał J. R., J. R., Z. R. rozbiórkę nie użytkowanego, zniszczonego budynku mieszkalnego, drewnianego, parterowego z poddaszem użytkowym, usytuowanego na działce przy ul. [...] [...]. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 1993 r., znak: [...] nakazał J. R. wyłączyć z użytkowania przedmiotowy budynek z uwagi na zły stan techniczny i ze względu na istniejące zagrożenie dla życia i mienia ludzkiego. Mimo upływu lat obowiązki wynikające z tej decyzji nie zostały wykonane przez właściciela. Zostali jedynie wykwaterowani lokatorzy. W 1998 r J. R. poinformował, że J. R. nie żyje i toczy się postępowanie spadkowe. Po ustaleniu prawnych spadkobierców w dniu 6 marca 2001 r. dokonano oględzin. Podczas nich ustalono, ze przedmiotowy obiekt nie jest zamieszkały, nie jest użytkowany, jest opuszczony i w znacznym stopniu zdewastowany. Jego stan techniczny stanowi zagrożenie dla życia i mienia sąsiednich nieruchomości, gdyż jego drewniana konstrukcja w zwarte zabudowie stanowi zagrożenie pożarowe dla sąsiednich budynków. Jednocześnie organ nadzoru uzyskał pisemne oświadczenie Z. R., że zamierza on swoją część sprzedać. J. R. i J. R. oświadczyli natomiast ze względu na stan techniczny oraz fakt zamieszkiwania poza terenem [...] nie maja zamiaru go remontować. Wobec powyższych ustaleń decyzja z dnia [...] czerwca 2001 r. nakazano jego rozbiórkę. Decyzja ta stała się ostateczną, a następnie została stwierdzona jej nieważność. Po ponownym rozpatrzeniu tej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził rozprawy administracyjne w dniu [...] maja 2002 r. i [...] maja 2002 r ze współwłaścicielami. W trakcie rozprawy w dniu [...] maja 2002 r. J. R. oświadczyła, że w obecnym stanie nie zamierza remontować przedmiotowego obiektu tylko rozebrać. Podobnie oświadczył J. R.. Z. R złożył pisemne oświadczenie, że budynek powinien być rozebrany, bowiem jego stan techniczny jest zły a remont nieopłacalny. W związku z powyższym Organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu w oparciu o art. 67 Prawa budowlanego. Z decyzją tą nie zgodzili się J. R. i J. R. wnosząc od niej odwołanie. W odwołaniu podnieśli, że decyzja organu I instancji poprzedzona została rozprawą administracyjną w dniu [...] i [...] maja 2002 r. W rozprawie w dniu [...] maja 2002 r. mimo zawiadomienia nie uczestniczył Z. R.. Ich zdaniem organ nie potraktował go jako stronę i na jego życzenie dokonano osobnego przesłuchania. Rażąco naruszono art. 79 k.p.a., gdyż uniemożliwiono im udział w przeprowadzeniu tego dowodu i zadawaniu pytań osobie przesłuchiwanej. W tym stanie rzeczy wykonanie decyzji tylko przez dwóch z trzech współwłaścicieli może narazić ich na roszczenia odszkodowawcze ze strony Z. R. z tytułu przekroczenia czynności zwykłego zarządu. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania decyzją z dnia 20 września 2002 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organ u I instancji. Na wstępie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powołał się na ustalenia dokonane przez organ I instancji. W dalszym fragmencie uzasadnienia wskazał, że analiza akt sprawy wykazała, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. W myśl art. 67 Prawa budowlanego jeżeli nie użytkowany lub nie wykończony obiekt, nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz` określająca terminy przystąpienia do robót i ich ukończenia. Zgodnie z § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 47) na podstawie wynikających z oględzin, ekspertyzy technicznej oraz rozprawy, właściwy organ po stwierdzeniu, że obiekt budowlany lub jego część nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy wydaje decyzję o rozbiórce, w której wyznacza właścicielowi lub zarządcy odpowiedni, technicznie uzasadniony termin przystąpienia do rozbiórki i termin jej zakończenia. Przy czym termin ten nie może być krótszy niż 6 tygodni licząc od dnia doręczenia decyzji o rozbiórce. Natomiast w myśl § 2 tego rozporządzenia przed wydaniem decyzji o rozbiórce właściwy organ ustala przyczyny nie wykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu obowiązku wyremontowania, odbudowy lub wykończenia obiektu, dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w miarę potrzeby nakazuje sporządzenie ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego, przeprowadza rozprawę z udziałem właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Jak podnosi organ odwoławczy w toku postępowania ustalono, że przedmiotowy obiekt ze względu na bardzo zły stan techniczny nie nadaje się do remontu, stwarzając przy tym zagrożenie dla zabudowań sąsiednich. Przeprowadzono również rozprawy administracyjne, w wyniku których obecni współwłaściciele obiektu: J. R., J. R., Z. R. złożyli odrębne oświadczenia, że stan techniczny obiektu kwalifikuje obiekt jedynie do rozbiórki. Zdaniem organu odwoławczego zasadnie więc organ I instancji nakazał rozbiórkę. W odpowiedzi na zarzuty podniesione w odwołaniu organ II instancji podniósł, że obowiązek wynikający z decyzji organu I instancji został nałożony na wszystkich współwłaścicieli. Wzajemne stosunki pomiędzy współwłaścicielami nie mogą być przedmiotem rozważań organu. Nie znajduje uzasadnienia zarzut nie uznania za stronę Z. R.. Występował on w postępowaniu i w jego toku miał zagwarantowany czyny udział. Przesłuchanie Z. R. w dniu [...] maja 2002 r miało charakter przesłuchania strony. Przepis art. 79 § 2 nie oznacza, że strona mając prawo do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu musi uczestniczyć w przesłuchaniu. Ponadto strony miały możliwość zapoznania się z całością materiału dowodowego sprawy. Żadna ze stron nie skorzystała z prawa zgłoszenia zastrzeżeń, co pociągało uznanie w myśl art. 81 okoliczność faktyczną za udowodnioną. Wobec powyższego organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie J. R i J. R podnieśli, że organ w sytuacji nie zakończonego postępowania o zniesienie współwłasności, powinien zawiesić swoje postępowanie i nie rozstrzygać go co do istoty. Trudno sobie wyobrazić sytuację rozbiórki 75 % obiektu i zastosowanie do trzeciego współwłaściciela egzekucji. Przekroczenie zasad zwykłego zarządu skutkuje roszczeniem odszkodowawczym ze strony trzeciego współwłaściciela. Naruszono zatem ich zdaniem normę art. 97 § 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej podniesionych. Zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na wynika sprawy. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia co do istoty tej sprawy był art. 67 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 67 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji: " 1. Jeżeli nie użytkowany lub nie wykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich ukończenia. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do obiektów budowlanych objętych przepisami o ochronie zabytków." Z powyższego unormowania wynika, że możliwe jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli ten znajduje się w nieodwracalnie złym stanie technicznym. Jest to zasadnicza przesłanka nakazania rozbiórki na podstawie w/w przepisu. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji na podstawie art. 67 Prawa budowlanego organ zobowiązany jest ustalić zamiar właściciela lub zarządcy obiektu. Przed wydaniem decyzji z art. 67, zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 47, zwane dalej rozporządzeniem) właściwy organ: 1) ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku wyremontowania, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego, 2) dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w miarę potrzeby nakazuje sporządzenie ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego, 3) przeprowadza rozprawę z udziałem właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. (§ 2 rozporządzenia). Zdaniem organu odwoławczego wszystkie te wymogi przewidziane w cytowanym wyżej przepisach rozporządzenia zostały spełnione. O ile zgodzić się można ze stwierdzeniem, że organ I instancji przeprowadził oględziny i rozprawę administracyjną, a właściwie rzecz biorąc rozprawy administracyjne, to jednak nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności istotnych dla treści rozstrzygnięcia. Przede wszystkim w rozprawie winni uczestniczyć wszyscy współwłaściciele, bo to oni zobowiązani są w takich przypadkach do objawienia swojej woli, co do dalszego postępowania z obiektem budowlanym. Muszą wszyscy jednoznacznie wypowiedzieć się, czy mają oni zamiar remontowania tego budynku, odbudowy lub wykończenia. Organ odwoławczy nie ocenił, czy brak udziału w rozprawie Z. R. stanowi wadę tego postępowania, mającą wpływ na jej wynik w sytuacji, gdy przepis szczególny ( § 2 rozporządzenia) w sposób wyraźny stanowi, że rozprawę przeprowadza się z udziałem właściciela (w tym wypadku wspólwlascicieli). Nadto, jak w każdym innym postępowaniu, a w tym szczególnie, organ I instancji musi ocenić poszczególne dowody, dokonać oceny ich znaczenia i wartości we wzajemnej łączności. § 6 rozporządzenia mówi bowiem, że: "Na podstawie ustaleń wynikających z oględzin, ekspertyzy technicznej oraz rozprawy, właściwy organ, po stwierdzeniu, że obiekt budowlany lub jego część nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy, wydaje decyzję o rozbiórce." Skoro przepisy wyżej już powołanego § 2 rozporządzenia nakazują dokonanie oględzin i oceny stanu technicznego, to rzeczą organu odwoławczego było wypowiedzenie się, czy te wymogi zostały zachowane i czy dowód z oględzin odpowiadał kryteriom, o których mowa w § 3 rozporządzenia. Wyraźnie stanowi on, że : " 1. Oględziny, o których mowa w § 2 pkt 2, zwane dalej "oględzinami", przeprowadza przedstawiciel właściwego organu, w obecności właściciela lub osoby przez niego upoważnionej. 2. Protokół oględzin powinien zawierać: 1) opis stanu technicznego obiektu budowlanego, 2) przyczyny powstania uszkodzeń lub zniszczenia obiektu, 3) określenie stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi, 4) w wypadku obiektu nie wykończonego - opis stanu zaawansowania robót budowlanych." W ocenie Sądu stan techniczny przedmiotowego obiektu nie został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości, iż jest on w nieodwracalnie złym stanie technicznym. Jeżeli zachodzi potrzeba, to organ orzekający winien nakazać sporządzenie ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego, wydając w tym zakresie stosowne postanowienie. Reasumując, zdaniem Sądu, organ odwoławczy naruszył postanowienia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie tylko, że ma on orzekać powtórnie w danej sprawie administracyjnej, to oprócz tego musi dokonać kontroli instancyjnej. Stwierdzenia organu odwoławczego, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie można uznać, za obrazujące proces dojścia do tego samego stanowiska, co organ I instancji. Owszem organ odwoławczy może powołać się na ustalenia organu I instancji, ale musi niejako uświadomić sobie motywy na nowo. W dalszej części uzasadnienia powinien ustosunkować się do ustaleń poczynionych przez organ I instancji (por. J. Zimmermann w: Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1981, s. 124). Myli się również organ odwoławczy, że w przeprowadzeniu przesłuchania nie mogą uczestniczyć inne strony. Wyraźnie wynika to z zapisu § 2 art. 79 iż powinien organ zapewnić realizację praw strony przez ich uczestniczenie w przeprowadzeniu tego dowodu i zapewnić możliwość zadawania pytań. Decyzja organu II instancji została zatem wydana z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.). O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.)..