II SA/Kr 292/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Grażyna Firek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skargi T. na postanowienie Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej T. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 292/08 Uzasadnienie Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora "A." z siedzibą w K. dla inwestycji pn. "Zespól budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrznymi instalacjami (kanalizacji sanitarnej, opadowej, wody, centralnego ogrzewania, elektrycznej, gazowej z kotłownią gazową wentylacji mechanicznej garaży) z garażami, chodnikiem, przyłączami: gazu (na dz. [...], [...], [...]), wody (na dz. [...], [...], [...], [...]), kanalizacji sanitarnej (na dz. [...], [...], [...], [...]), kanalizacji opadowej (na dz. [...], [...], [...], [...]), prądu (na dz. [...], [...]) na działce budowlanej składającej się z działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości Z. przy ul. [...]. W dniu 16 kwietnia 2007r. A. W. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji, podnosząc, że jako strona była bez swojej winy pozbawiona możliwości brania udziału w sprawie. A. W. złożyła również wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, wskazując, że jej wykonanie doprowadziłoby do powstania nieodwracalnych skutków, a istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo, że w/w decyzja zostanie uchylona lub w znacznym zakresie zmieniona. W wyniku wznowienia postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. odmówił uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Jednak decyzja organu l instancji została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r, w której organ odwoławczy wytknął m.in. brak ustosunkowania się przez Starostę [...] do wniosku A. W. o wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Rozpatrując w/w wniosek A. W. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 152 kpa oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] grudnia II SA/Kr 292/08 2006r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestora "A.". W uzasadnieniu Starosta [...] podał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności stanowiące wystarczającą przesłankę do wstrzymania wykonania decyzji. Podkreślił, że postanowienie takie mogłoby być podjęte w przypadku, jeżeli okoliczności sprawy wskazywałyby na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, a w niniejszym postępowaniu taka sytuacja nie ma miejsca. Organ wskazał, że wstępna analiza posiadanego materiału dowodowego w jego ocenie nie pozwala nabrać jednoznacznego przekonania o prawdopodobieństwie uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę ze względu na brak udziału wnioskodawców w postępowaniu. Zażalenie na powyższe postanowienie do Wojewody wniosła A. W., zarzucając, że Starosta odmowę wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę uzasadnił tym, że brak jest prawdopodobnych przesłanek, iż decyzja ta zostanie uchylona poprzez zastosowanie instytucji wznowienia postępowania. Zdaniem żalącej się w ten sposób Starosta w sposób nieuprawniony przesądził o wyniku innej sprawy i tym samym naruszył art. 7 i 9 kpa. Wojewoda postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 144 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że do wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest prawdopodobieństwo, że decyzja jest dotknięta wadą, która powoduje wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w przepisie art. 145 § 1 kpa, kwalifikujących do wznowienia postępowania. Przepis ten zatem nie wymaga na tym etapie postępowania udowodnienia okoliczności skutkujących w przyszłości uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a tylko rozważenia, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo wystąpienia jednej z wad kwalifikujących do tego. Zdaniem Wojewody z analizy akt sprawy wynika, że przedwczesne jest przesądzanie o tym, czy nastąpi uchylenie dotychczasowej decyzji, ponieważ postępowanie wyjaśniające jest w toku. W zależności od wyników prowadzonego postępowania właściwy w tym przypadku organ l instancji podejmie stosowne rozstrzygnięcie, a w chwili obecnej nie można wykluczyć, że zostaną ujawnione nowe dowody mające wpływ na sposób II SA/Kr 292/08 zakończenia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł "A." z siedzibą w K., zarzucając naruszenie art. 152 kpa przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, art. 148 § 2 kpa w związku z art. 147 kpa przez niezastosowanie w postępowaniu, art. 16 kpa przez nieuwzględnienie zasady trwałości decyzji administracyjnych, art. 138 § 1-2 kpa przez uchylenie rozstrzygnięcia organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zamiast utrzymania w mocy postanowienia oraz naruszenie art. 107 § 1 kpa przez błędne uzasadnienie postanowienia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego w niniejszej spawie organ l instancji zasadnie odmówił wstrzymania decyzji, ponieważ zachodzi przesłanka negatywna, która w rzeczywistości uniemożliwia wydanie decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Nie został bowiem zachowany termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Zatem, nawet jeśli okazałoby się, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to organ nie ma możliwości uchylić ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli strona ta nie wystąpi z odpowiednim wnioskiem w prawem przewidzianym terminie. Dlatego organ, który rozpatruje wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, nie może uchylić się od oceny prawdopodobieństwa realizacji pozytywnych i negatywnych przesłanek zastosowania art. 145 i następnych kpa. Tymczasem Wojewoda dokonał błędnej interpretacji wskazanych wyżej przepisów i stwierdził, że dla uznania prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej wystarczy, że spełniona została jedna z pozytywnych przesłanek do wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącego, gdy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji, natomiast, jeśli takie prawdopodobieństwo nie zachodzi, to organ nie powinien w żaden sposób ingerować w realizację zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i w przypadku wystąpienia przez stronę z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji -wydać postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania. Ponadto skarżący podniósł naruszenie art. 138 § 2 kpa przez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy Wojewoda nie wykazał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części oraz że postępowanie dowodowe przed II SA/Kr 292/08 organ l instancji było wadliwe. Skarżący zarzucił również niewykazanie wadliwości rozstrzygnięcia organu l instancji w uzasadnieniu postanowienia uchylającego to rozstrzygnięcie, co stanowi za naruszenie art. 107 § 1 kpa przez błędne skonstruowanie uzasadnienia faktycznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz podnosząc, że uchylenie postanowienia organu l instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było uzasadnione, ponieważ zachodziły istotne wątpliwości co do stanu faktycznego, które nie mogły być uzupełnione w postępowaniu przed organem odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. Ogólną zasadą postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 130 kpa, jest, że wykonaniu podlegają decyzje ostateczne, którymi zgodnie z art. 16 kpa, są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Skoro od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie zostało wniesione odwołanie, stała się ona ostateczna. Jednakże stosownie do art. 152 § 1 kpa w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie, organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania jest uprawniony do wstrzymania z urzędu lub na żądanie strony wykonania decyzji. Organ może to uczynić, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie postanowienie organu l instancji odmawiające wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania II SA/Kr 292/08 zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest wadliwe i zasadne są zarzuty zawarte w stosunku do niego w skardze. W przedmiotowej sprawie doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, a rezultatem takiego postępowania, zgodnie z art. 151 § 1 kpa, może być odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej lub też uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Jak wskazano wyżej podstawową przesłanką uprawniającą organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania do wstrzymania wykonania decyzji jest zaistnienie "prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania" i z takiego punktu widzenia rozstrzygał kwestię wstrzymania wykonania decyzji organ l instancji, uznając, że nie zachodzą podstawy do wstrzymania. Tymczasem organ odwoławczy, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia uznał, że do wstrzymania wykonania decyzji "wystarczające jest prawdopodobieństwo, że decyzja jest dotknięta wadą, która powoduje wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w przepisie art. 145 § 1 kpa kwalifikujących do wznowienia postępowania". Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 152 kpa "nie wymaga na tym etapie postępowania udowodnienia okoliczności skutkujących w przyszłości uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a tylko rozważenia, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo wystąpienia jednej z wad kwalifikujących do tego". Taka wykładnia art. 152 § 1 kpa jest wyraźnie sprzeczna z treścią tego przepisu, który jednoznacznie stanowi, że do wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania niezbędne jest nie uprawdopodobnienie, że zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania wznowieniowego, lecz ustalenie, że w wyniku takiego postępowania wznowieniowego prawdopodobne jest uchylenie decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Dlatego też organ odwoławczy naruszył przepis prawa materialnego, dokonując jego błędnej interpretacji, ponieważ rozstrzygał w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o przesłanki sprzeczne z ustawowymi przesłankami wstrzymania wykonania decyzji zawartymi w art. 152 § 1 kpa. Takie naruszenie prawa materialnego niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło do błędnego zastosowania samej instytucji wstrzymania wykonania decyzji, jak również powodowało wadliwą ocenę postanowienia organu l instancji. II SA/Kr 292/08 Ponadto należy wskazać, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego narusza również art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić rozstrzygnięcie organu l instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zasadą jest więc, że organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty i tylko poważne braki w postępowaniu wyjaśniającym ze względu na ochronę zasady dwuinstancyjności postępowania uprawniają go do orzeczenia kasacyjnego. W postępowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, które z samej swojej istoty jest postępowaniem opartym na dokumentach i niewymagającym przeprowadzania rozbudowanego postępowania dowodowego, tylko w bardzo wyjątkowych sytuacjach uzasadnione byłoby orzeczenie organu odwoławczego uchylające rozstrzygnięcie organu l instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacji nie zachodzi, zatem, nawet gdyby uznać, że organ l instancji niezasadnie domówił wstrzymania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym i nie zachodziła potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dlatego też zdaniem Sądu Wojewoda orzekając kasacyjnie w niniejszej sprawie naruszył przepisy postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Rozpatrując ponownie odwołanie od postanowienia Starosty [...] organ odwoławczy winien przeanalizować wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. dokonując prawidłowej interpretacji przepisu art. 152 § 1 kpa, mając na uwadze wszystkie okoliczności wynikające z zebranego materiału dowodowego, oraz treść art. 138 § 2 kpa. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 357 złotych, na którą złożyły się kwota 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, oraz kwota 257 złotych tytułem zwrotu niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego ustalona na podstawie art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami II SA/Kr 292/08 administracyjnymi w związku z art. art. 225 ust. 2 ustawy o radcach prawnych oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.(Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).