II SA/Kr 292/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Mirosław Bator SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2021 roku, znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia 21 grudnia 2021r. nr [...] Znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. z dnia 28 stycznia 2021r., nr [...], znak: [...], którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej "Pb") nakazano wstrzymać budowę "obiektu pełniącego funkcję sauny, o konstrukcji drewnianej posiadającego kształt beczki zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w B., zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oznaczonego na szkicu stanowiącym załącznik do niniejszego postanowienia kolorem [...] W ocenie organu odwoławczego podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 48 ust. 1 pkt. 1 Pb, który znajduje zastosowanie w przypadku zrealizowania przez Inwestora obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jednym z warunków koniecznych, jakie muszą zostać spełnione by zastosowanie mógł mieć wspomniany artykuł prawa budowlanego jest zaistnienie "budowy" w rozumieniu przepisów Pb, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, odbudowę, rozbudowę czy też jego nadbudowę. Organ odwoławczy wskazał, iż PINB S. B. dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem o konstrukcji drewnianej - posiadającego kształt beczki o średnicy 2,2m oraz wysokość 2,1m i długość 3,2m - na terenie działki nr ew. [...] w B., (tereny przeznaczone pod uprawy polowe i ogrodnicze z zabudową) oznaczonego na szkicu stanowiącym załącznik do niniejszego postanowienia kolorem [...] W toku postępowania organ I instancji ustalił, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany w 2018 r., a inwestor - T. S., jak wskazał do protokołu z kontroli z dnia 27 października 2020 r., nie występował do właściwego organu o stosowne zgody. Bezspornym w sprawie jest zatem osoba inwestora oraz czas budowy przedmiotowego obiektu. Wg MWINB obiekty budowlane takie jak obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania w świetle poglądów orzecznictwa są zasadniczo kwalifikowane do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 Pb, a które należy zaliczyć do obiektów w rozumieniu art. 3 pkt 1 b Pb. Kwalifikację omawianego budynku wymusza wprost zawarta w ustawie Pb definicja obiektu tymczasowego. Organ odwoławczy wykluczył możliwość uznania obiektu za budynek wobec nie spełnienia warunków definicji z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, natomiast już same wymiary przedmiotowego obiektu świadczą w sposób oczywisty, że nie spełnia on warunków do uznania go za "obiektu małej architektury" (art. 3 pkt 4 Pb). Niezależnie jednak od powyższego, kluczowe pozostaje to, że realizacja tymczasowego obiektu budowlanego (w dacie realizacji przedmiotowego obiektu) nie wymagała pozwolenia na budowę jedynie wówczas, gdy spełnione zostały warunki wynikające z treści art. 29 ust. 1 pkt. 12 w zw. z art. 30 ust.1 pkt. 1 Pb, które jak wynika z zebranego materiału dowodowego nie zostały spełnione. Dodatkowo w świetle § 76 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) saunę należy zakwalifikować do pomieszczeń higienicznosanitarnych. PINB w S. B. prawidłowo uznał, że obiekt budowlany w kształcie beczki o długości 3,2 m i wysokości 2,1 m osadzony na legarach i utwardzeniu wyposażony w instalację elektryczną, piec na paliwo stałe i kanał wentylacyjny nie stanowi montażu urządzenia, lecz wykonanie obiektu budowlanego. W myśl art. 3 pkt 3 Pb przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Trafne jest także spostrzeżenie, iż pojęcie obiektu małej architektury nie znajdzie zastosowania w przypadku przedmiotowego obiektu, do czego organ odwoławczy odniósł się powyżej. Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami - art. 29 ust. 1 pkt. 7 Pb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa (...) tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Odnosząc się do uwag sugerujących, że wobec przedmiotowego obiektu budowlanego zastosowanie powinien mieć art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pb organ wskazał iż ww. przepis stanowi "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu: na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m". Brzmienie ww. przepisu wyklucza wprost zastosowanie go w niniejszej sprawie. W świetle ustawy Prawo budowlane nie można przyjąć, że omawiany obiekt jest urządzeniem. W świetle § 76 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym do pomieszczeń higienicznosanitarnych zalicza się łaźnie, sauny, natryski, łazienki, ustępy, umywalnie, szatnie, przebieralnie, pralnie, pomieszczenia higieny osobistej kobiet, jak też pomieszczenia służące do odkażania, oczyszczania oraz suszenia odzieży i obuwia, a także przechowywania sprzętu do utrzymania czystości, zatem wyklucza traktowanie obiektu budowlanego, jakim jest sauna jako urządzenia. Ponadto z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że budynki gospodarcze jak i pozostałe obiekty ulokowane na działce nr ewid. [...] w B. nie są związane z produkcją rolną, a z komercyjną działalnością polegającą na wynajmie pokoi. Ww. obiekt nie jest związany z produkcją rolną. Niezależnie od powyższego posiadanie statusu rolnika czy też prowadzenie działalności rolniczej nie zwalnia według przepisów Pb od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wobec realizacji tymczasowego obiektu budowlanego w przypadkach innych niż te wskazane w art. 29 ust. 1 pkt. 7 Pb. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył T. S. zarzucając naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 1 KPA, poprzez brak wykazania należytej dbałości w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie zakwalifikowania obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, którego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 1 KPA, poprzez brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, w tym dostatecznie potwierdzających fakt, że: - obiekt w postaci sauny na nieruchomości skarżącego nie jest w istocie obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego lub innym urządzeniem, którego montaż nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, - braku zameldowania na pobyt stały skarżącego pod adresem [...] od dnia 15 czerwca 2021r., czego organ II instancji nie wziął pod uwagę przy ponownym rozpoznawania sprawy, - art. 10 § 1 KPA, poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i wydanie zaskarżonego postanowienia bez wezwania do wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego w sprawie, - art. 15 KPA poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a jedynie powtórzenie stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji, czym pozbawiono skarżącego prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy, a to skutkowało z kolei utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, - art. 3 pkt 5 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że posadowienie obiektu w postaci sauny na działce nr ew. [...] wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy urządzenie sauny o ustalonej charakterystyce nie spełnia przesłanek definicji tymczasowego obiektu budowlanego z 3 pkt 5 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej takiej interpretacji, - art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust.3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie, przy braku przesłanek uzasadniających przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości robót budowlanych prowadzących do powstania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych, a niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt. 3 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zacząć należy od tego, że odnośnie szeregu różnych obiektów usytuowanych na działce skarżącego, organ prowadzi kilka odrębnych postępowań. Każdy z tych obiektów, z uwagi na jego specyfikę, powinien zostać oceniony indywidualnie. W przedmiotowym wypadku, postępowanie dotyczy wybudowanego przez skarżącego pod koniec 2018 r. obiektu będącego sauną, niepołączonego trwale z gruntem o konstrukcji drewnianej - posiadającego kształt beczki o średnicy 2,2m oraz wysokość 2,1m i długość 3,2m Obiekt ten został przez organ zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymuje. Następnie należy zaznaczyć, że w dniu 19 września 2000 roku weszła w życie nowelizacja prawa budowlanego, która w istotnym stopniu zmieniła dotychczasowe prawo budowlane. Zgodnie z przepisami przejściowymi organ prawidłowo przeprowadził postępowanie według przepisów obowiązujących już po dniu 19 września 2000 roku. Sama kwalifikacja, czy obiekt wymagał pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, czy też mógł być budowany bez pozwolenia i bez zgłoszenia, wymagała zastosowania przepisów obowiązujących w chwili rozpoczęcia budowy tj. pod koniec 2018 roku. Również w tym zakresie organ zastosował prawidłową kwalifikację prawną. Natomiast część rozważań odnoszących się także do aktualnego stanu prawnego, choć bez znaczenia dla możliwości zastosowania art. 48 ust. 1 i 3 prawa budowlanego, uznać należy za niepotrzebną. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do właściwego zakwalifikowania przedmiotowego obiektu. Organ uznał go za tymczasowy obiekt budowlany i ocenił, że wymagał on zgodnie z przepisami, które obowiązywały podczas jego realizacji, uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast wg skarżącego jest to obiekt małej architektury lub urządzenie budowlane. Analiza stanu faktycznego zdecydowanie przemawia za prawidłowością kwalifikacji, której dokonał organ. Definicja urządzenia budowlanego zawarta w art. 3 pkt 9 prawa budowlanego wskazuje, że przedmiotowego obiektu zdecydowanie nie można zakwalifikować do jakichkolwiek urządzeń budowlanych, w tym technicznych. Brak też podstaw do uznania, że jest to obiekt małej architektury. W myśl art. 3 pkt 4 prawa budowlanego, przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. O ile kwestia gabarytów ostatecznie dawałaby możliwość przyjęcia, że przedmiotowy obiekt mieści się w kategorii obiektu niewielkiego, to jednak kryterium przedmiotowe obiektu małej architektury, jednoznacznie wskazuje, że zamiarem ustawodawcy nie było zakwalifikowanie wolnostojącej sauny do obiektów małej architektury. Nie jest to bowiem obiekt architektury ogrodowej, czy użytkowy służący rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak przykładowo wymienione w w/w przepisie. Przypomnieć należy, że przedmiotowy obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną, piec na paliwo stałe i kanał wentylacyjny. Użytkowo jest więc sauną i w takich celach jest wykorzystywany. To, że skarżący wskazuje, iż służy tylko jego indywidualnym potrzebom, nie wpływa na jego kwalifikację. Jak natomiast trafnie stwierdził organ, sauna zgodnie z § 76 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi pomieszczenie higienicznosanitarne, co wyklucza uznanie jej za urządzenie techniczne, czy obiekt małej architektury. W myśl natomiast art. 3 pkt 5 prawa budowlanego, przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Konstrukcja przytoczonego przepisu, zastosowany zwrot "a także" wskazuje, że przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć zarówno obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej jak i obiekt budowlany, niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, którego trwałość techniczna jest bez znaczenia, jako cecha kwalifikująca do tymczasowego obiektu budowlanego. Przedmiotowa sauna jednoznacznie winna być zatem zakwalifikowana jako tymczasowy obiekt budowlany, który nie jest połączony trwale z gruntem i stanowi rodzaj obiektu kontenerowego pełniącego funkcję sauny. Jak trafnie uznał organ, realizacja tego obiektu, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 12 w zw. z art. 30 ust.1 pkt. 1 ówcześnie obowiązującego prawa budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którym skarżący się nie legitymuje. Nie legitymuje się zresztą także zgłoszeniem tego obiektu, co w aktualnym brzmieniu art. 48 prawa budowlanego, także uzasadniałoby jego zastosowanie. Podsumowując zatem należy stwierdzić, że w kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego zasadnie potraktowały przedmiotowy obiekt za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, a skoro obiekt ten nie został przeniesiony ani rozebrany przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, to nie miało zastosowanie zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikające z art. 29 pkt 12 Prawa budowlanego. Podkreślić trzeba też, że wykonywanie obiektu w określonym miejscu może polegać również na usytuowaniu w tym miejscu obiektu, którego konstrukcja została wykonana poza miejscem budowy. Określona rzecz może stać się obiektem budowlanym po ustawieniu jej w określonym miejscu z uwagi na jej przeznaczenie i sposób użytkowania. W takim przypadku wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu polega na ustawieniu obiektu w określonym miejscu z zamiarem korzystania z niego (tak NSA w wyroku z 31 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK 1922/04 - wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanym postępowaniu bezspornym było, że skarżący nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę, nie dokonał skutecznie zgłoszenia, a więc miało miejsce samowolne posadowienie tymczasowego obiektu budowlanego. To zaś wymagało przeprowadzenia postępowania określonego w art. 48 Prawa budowlanego. W związku z powyższym Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie przesłanek wstrzymania robót budowlanych w stosunku do spornego obiektu i w tej kwestii niezasadne są także zarzuty skargi, wskazujące na naruszenie art.7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala na zapoznanie się z dokonanymi ustaleniami i motywami wydanego rozstrzygnięcia, a więc nie został naruszony art. 107 § 3 kpa. Co się natomiast tyczy zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. to należy wskazać, że organ II instancji nie przeprowadzał postępowania dowodowego, a zatem naruszenie tego przepisu nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.