II SA/Kr 2921/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 czerwca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski ( spr. ) Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Edyta Domagałska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2004r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2002r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla tytuł wykonawczy z dnia [...]2002r. wydany przez Starostę O. w sprawie[...] ; II. uchyla zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej H. S. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta O. działając na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17.06.1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie tj. Dz.U. z 2002 r. nr.110 póz. 968 z późn. zm.) pismem z dnia 3.06.2002 r., upomniał H.S., iż mimo upływu terminu nie wykonała obowiązku polegającego na wystąpieniu z wnioskiem o uzgodnienie warunków rekultywacji skarpy, a wynikającego z art. 106 ust. 1 w związku z art. 102 ust. 1 stawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62 poz. 627 z późn. zm.), jednocześnie pouczając zobowiązaną, że powyższy obowiązek należy wykonać z terminie 7 dni, bowiem w przypadku jego niewykonania zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W dniu [...].07.2002 r. Starosta O. wydał tytuł wykonawczy o treści " Na podstawie art. 2 § 1 pkt. 3, art. 5 § 1 ust.2, art. 26 § 4 , art. 27 ustawy z dnia 17.06.1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r. nr.36 poz. 161 z późn. zm.) podlega egzekucji administracyjnej jako wymagalny obowiązek uzgodnienia ze Starostą O. warunków rekultywacji skarpy na nieruchomości H.S.". Następnie postanowieniem z dnia [...].07.2002 r. (znak: [...]) Starosta O., działając na podstawie art. 2 § 1 ust.3, art. 5 § 1 ust.2, art. 20 § 1 ust.2 w związku z art. 1 pkt. 14 i art. 119 § 2 i art. 122 ustawy z dnia 17.06.1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie tj. Dz.U. z 2002 r. nr.110 poz. 968 z późn. zm.) nałożył na H.S. grzywnę w kwocie 500 zł. Zażalenie H.S. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 30.09.2002 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podnosząc w uzasadnieniu co następuje: 1/ stosownie do art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję administracyjną stosuje się m.in. do obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. W sprawie niniejszej chodzi o egzekucję obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającym z przepisów prawa (rekultywacja skarpy na podstawie art. 102 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). 2/ przedmiotem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest wykonanie obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na rekultywacji skarpy na nieruchomości H.S. na podstawie art. 102 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 nr 62 poz. 627). Stosownie do art. 102 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska władający powierzchnią ziemi, na której występuje niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest obowiązany do przeprowadzenia ich rekultywacji. W wyniku wizji lokalnej przeprowadzonej w terenie dnia 3 kwietnia 2002 r. stwierdzono na nieruchomości H.S. wykonanie prowizorycznego muru na skarpie o wysokości ok. 120 cm na długości 8-10 z elementami betonowymi, niespełniającego wymogów konstrukcyjnych muru oporowego. Obecność co dopiero wspomnianego muru powoduje osuwanie się skarpy, 3/ obowiązany do rekultywacji powinien uzgodnić jej warunki z organem ochrony środowiska. Uzgodnienie następuje w drodze decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji, która jest wydawana w wyniku złożenia przez zobowiązanego wniosku w tej sprawie, który to wniosek winien zawierać: obszar wymagający rekultywacji, funkcje pełnione przez wymagającą rekultywacji powierzchnię ziemi, planowany zakres i sposób rekultywacji oraz termin jej zakończenia, (art. 109 ust. 1-3 powoływanej ustawy Prawo ochrony środowiska), 4/ Starosta O. pismem z dnia 8.04. 2002 r. powiadomił H.S. o ciążących na niej obowiązkach, lecz mimo to zobowiązanie to nie zostało wykonane. W tej sytuacji na podstawie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Starosta O. skierował do zobowiązanej upomnienie. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte po upływie 7 dniowego terminu od dnia doręczenia upomnienia a skoro i upomnienie nie odniosło rezultatu wydany został tytuł wykonawczy, a w końcu zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. 5/ w opisanej sytuacji nie można przyjąć aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła H.S. i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzuciła postanowieniu błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na niekompletności zebranego w tej sprawie dowodowego a w szczególności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...].05.2000 r. (znak: [...]) o umorzeniu postępowania polegającego na wykonaniu robót ziemnych przez skarżącą na jej posesji. W uzasadnieniu podniosła, że w sprawie nie uwzględniono faktu wydania wyżej wspomnianej decyzji, jak i decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska utrzymującej ją w mocy. W obu tych decyzjach ustalono że skarżąca nie przeprowadziła jakichkolwiek robót melioracyjnych na swojej posesji, które by ją zobowiązywały do wystąpienia do Starosty z wnioskiem o uzgodnienie warunków rekultywacji skarpy na jej nieruchomości. Podniosła także iż Starosta żądając złożenia wniosku żądał wykonania bardzo drogiej ekspertyzy geologicznej na którą skarżącej nie stać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o jej oddalenie podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu dodatkowo podnosząc, że powołane w skardze decyzje dotyczyły umorzenia postępowania dotyczącego wstrzymania działalności polegającej na wykonywaniu robót ziemnych na działce stanowiącej własność skarżącej wobec nie stwierdzenia braku pogorszenia stanu środowiska w wyniku wykonania wyrobiska polegającego na usunięciu 5000 m3 ziemi, a więc decyzję te dotyczyły odmiennych kwestii niż będące przedmiotem sprawy niniejszej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270-w skrócie p.o.p.s.a.). Podstawową dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy obowiązek polegający na wystąpieniu z wnioskiem o uzgodnienie warunków rekultywacji skarpy, a wynikający z art. 106 ust. 1 w związku z art. 102 ust. 1 stawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62 poz. 627 z późn. zm.), jest obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z przepisu prawa a który może być uznany za obowiązek o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 17.06.1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie tj. Dz.U. z 2002 r. nr 110 poz. 968 z późn. zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze stoi na stanowisku, że jest to taki obowiązek ale swego stanowiska bliżej nie uzasadnia. Otóż poglądu tego nie można podzielić. Przepisy egzekucyjne wkraczające w sferę praw obywatelskich nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający - tylko ścisła ich wykładnia gwarantuje, że nie zostaną naruszone prawa obywatelskie. Przewidziane w art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z ustawy następuje wtedy, gdy przepis prawa określa jednoznacznie podmiot zobowiązany, rodzaj i zakres obowiązku. Nie można mówić aby art. 106 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w sposób jednoznaczny wskazywał adresata obowiązku uzgodnienia warunków rekultywacji. Przepis ten, adresata normy określa jako "obowiązanego do rekultywacji" - jest to więc określenie ogólne, nie wskazujące w sposób jednoznaczny adresata normy. Przyjęcie innego rozumowania doprowadziłoby do tego, że w postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny decydowałby o tym kto jest zobowiązanym do rekultywacji. Jest to sytuacja niedopuszczalna i naruszająca podstawowe prawo obywatela do kwestionowania obowiązku określonego działania. W sprawie niniejszej skarżąca właśnie kwestionuje to, aby była zobowiązaną do rekultywacji - wszelkie więc wątpliwości w tym względzie powinny być wyjaśnione przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego i winny zostać rozstrzygnięte poza postępowaniem egzekucyjnym. Zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie a art. 135 p.o.p.s.a. - nakazuje sądowi stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W związku z tym co powiedziano wyżej na temat obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 ustawy z dnia 17.06.1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) nie można uznać aby organ miał podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego z dnia [...].07.2002 r. Skoro Sąd stoi na stanowisku, że nie jest to obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisu prawa - na podstawie art. 135 w związku z art. 146 p.o.p.s.a. należało uchylić akt wystawienia tytułu wykonawczego Dalszą konsekwencją stanowiska, iż organ nie miał podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego -jest niemożność prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszak podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest istnienie tytułu wykonawczego (art. 26 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Skoro skarga została uwzględniona - na podstawie art. 152 p.o.p.s.a. - określono, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Tak więc, skoro kontrola sądowa wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 p.o.p.s.a.