II SA/Kr 2927/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Ewa Rynczak (spr.) Sędziowie NSA: Izabela Dobosz AWSA: Janusz Kasprzycki Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2007 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 51 ust. 4 w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakazał B. K. dokonania rozbiórki (likwidacji) elementów ogrodzenia zlokalizowanego wzdłuż działki nr 2434/5 w S. od strony ul. P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił następujący stan faktyczny: wzdłuż działki nr 2434/5 od strony działki 2402 w S. znajduje się 16 betonowych słupków bezpośrednio wkopanych w ziemię na odcinku 52,5 m. Na wysokości 3983/1 i 2442/3, działka 2402 zamknięta została dwiema bramami wys. ok. 1,20 m o konstrukcji stalowej osadzonymi punktowo na stopach betonowych. Inwestorem realizowanego ogrodzenia i bram jest B. K. Prace te zrealizowano w 2002 roku. W trakcie czynności wyjaśniających prowadzonego postępowania powstała kwestia sporna odnośnie stanu faktycznego i prawnego dz. 2402 uznawanej przez Urząd Miasta i Gminy S. za drogę lokalna miejską, zaś przez inwestorów państwa K. za parcelę gruntową. W tym zakresie przeprowadzono odpowiednie postępowanie wyjaśniające w tym rozprawę administracyjną. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że dz. 2402 stanowi miejsce publiczne - drogę lokalną miejską (ul. P.) w oparciu o przedłożone przez Urząd Miasta i Gminy w S. rozporządzenie Wojewody Nr [...] z dnia [...] 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. Nr [...] z dnia [...] 1995 r. - Zał. Nr l pkt. XII), oraz złożone w trakcie postępowania wyjaśnienia i dokumenty, co do zakresu przebiegu ww. drogi (ulicy P.) przyjęto za udowodnione stanowisko zarządcy przedmiotowej drogi zgodnie z przedłożonymi mapami ewidencyjnymi. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości pow. 2,20 m wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust, 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane). Sposób i formę zgłoszenia określa art. 30 ust. 1a i 2 ustawy Prawo Budowlane. Za ogrodzenia przylegające do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych, należy uznać takie ogrodzenia, które nie są oddzielone od tychże miejsc publicznych inną nieruchomością lub innym obiektem budowlanym. Drogami o których mowa w powyższym przepisie są drogi publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2000 r. Nr 71 poz. 838 zezm.). Inwestor - B. K. nie dokonała zgłoszenia we właściwym Urzędzie zamiaru przystąpienia do realizacji ogrodzenia, czym wypełniła znamiona samowoli budowlanej (realizacja ogrodzenia z naruszeniem procedury określonej w art. 28 i art. 30 ustawy Prawo budowlane). W aktach sprawy znajduje się jedynie informacja o zamiarze przystąpienia do grodzenia parcel gruntowych 676/17, 1902/6, 1982/5, lecz z uwagi na ich stan prawny i faktyczny inwestor nie zamierza dokonywać jakichkolwiek zgłoszeń. W przedmiocie zamknięcia ulicy P. bramami, inwestor naruszył przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Tj. Dz. U. 2000 r. nr 71 poz. 838 ze zm.). W tym jednak zakresie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie posiada kompetencji do wydania decyzyjnego rozstrzygnięcia, ponieważ w/w ustawa regulując sprawy utrzymania dróg publicznych upoważniła zarządcę drogi do podjęcia postępowania i wydania stosownego nakazu likwidującego powstałe utrudnienie w ruchu poprzez przywrócenie drogi do stanu poprzedniego - m. in. art. 20 pkt 4 i 14, art. 36, art. 39 ust. 1 pkt 1. W dniu [...] 2003 r. B. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji. W uzasadnieniu podała, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy kpa, a w szczególności art. 80 poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. Błąd polegał na bezpodstawnym "przyjęciu", iż droga, przy której ustawiono ogrodzenie, jest zaliczona do kategorii dróg publicznych i w związku z tym wymagane było zgłoszenie wykonania ogrodzenia. Istotnie, ul. P. w S. ukazała się w wykazie dróg lokalnych miejskich na terenie Województwa N. i została w ten sposób zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Niestety Rozporządzenie Wojewody N. nie zawiera wykazu nieruchomości, ani żadnych załączników graficznych pozwalających określić jej przebieg w terenie. W związku z tym, jedynym możliwym aktem precyzującym przebieg drogi może być stosowna uchwała rady gminy dotycząca nadania nazwy drodze, a to na podstawie obowiązującego Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o ustalaniu nazw miejscowości i obiektów fizjograficznych oraz numeracji nieruchomości (Dz.U. z 1934 r. Nr 94, poz. 850 i z 1948r. Nr 36, poz. 251) oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1968 r. w sprawie numeracji nieruchomości (Dz.U. z 1968r. Nr 23, poz. 151). Takiego aktu prawa miejscowego organ pierwszej instancji nie posiadał w materiałach dowodowych, a mimo to zdecydował o przebiegu ul. P. Wobec powyższego odwołanie zdaniem odwołującej zasługuje na uwzględnienie. Decyzją z dnia [...] 2003 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r. Dz.U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80 poz. 718) Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, że zarzuty odwołującej zawarte w odwołaniu nie mają umocowania prawnego, ponieważ podnoszona przez odwołującą sprawa braku w materiale dowodowym uchwały Rady Miasta i Gminy S., jako niezbędnego aktu prawnego mogącego potwierdzić, iż ul. P. jest drogą publiczną jest bezpodstawna. W zebranym materiale dowodowym znajduje się Rozporządzenie Wojewody z dnia [...]1995r. (dz. Urz. Woj. o Nr [...]) o zaliczeniu dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego, w którym przedmiotowa ul. P. została wymieniona. Należy dodać, że w/w rozporządzenie jest aktem nadrzędnym w stosunku do uchwały Rady Miasta i Gminy S. i z podstaw prawnych tegoż rozporządzenia wynika, iż powstało m. in. w jej oparciu. W ocenie organu odwoławczego jest to akt wystarczający do stwierdzenia, iż cała ul. P. jest drogą publiczną. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż przedmiotowe ogrodzenie wybudowane zostało w wzdłuż drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71 póz 838 ze zm.). W myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) art. 30 ust. 1 pkt 2, budowa ogrodzeń od strony ulic, dróg, placów i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Za w/w ogrodzenia uważa się te, które nie są oddzielone od wymienionych powyżej miejsc publicznych inną nieruchomością lub innym obiektem budowlanym. B. K. nie dokonana zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia we właściwym urzędzie. Jednak w aktach sprawy znajduje się pismo B. K. do Urzędu Miasta i Gminy S. z dnia [...] 1999 r. m. in. z informacją o zamiarze przystąpień a do ogrodzenia parcel 676/17, 1902/6 i 1982/5 będących jej własnością. Powyższe prace ma zamiar wykonać do dnia [...] 1999 r., odgradzając w ten sposób w/w parcele od działek sąsiednich. Faktycznie do budowy przedmiotowego ogrodzenia B. K. przystąpiła w 2002 r. Na tej podstawie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zaw z art. 51 ust. 4 została wydana decyzja rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Oceniając cały materiał dowodowy w rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji prawidłowo przeprowadził niniejsze postępowanie, a zatem organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję w dniu 25 listopada 2003 r. dc Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w K. wniosła B. K. domagając się jej uchylenie jako niezgodnej z prawem oraz wstrzymania wykonania. W uzasadnieniu podała, że organ II instancji w sposób nieprawidłowy stwierdził, że sprawa braku w materiałach dowodowych aktu prawa miejscowego. niezbędnego zdaniem skarżącej do określenia przebiegu drogi gminnej, nie ma znaczenia dla rozstrzyganej sprawy, gdyż z podstawy prawnej Rozporządzenia Wojewody wynika, że powstało ono w oparciu o w/w akt prawa miejscowego. Wykaz wydanych i obowiązujących aktów prawa miejscowego na obszarze danego województwa powinny być ogłoszone do dnia 31 marca 1999 r. - art. 106 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną. W ocenie skarżącej pominięcie aktu prawa miejscowego o przebiegu ulicy jest niezgodne z prawem. Skarżąca podnosi również zarzut, że w postępowaniu przed organem II instancji naruszono zasadę swobodnej oceny dokumentów, gdyż z wszystkich dostarczonych przez nią dokumentów wynika, że to ona jest właścicielką przedmiotowej drogi. Nie uwzględniono również faktu, że drogi nie spełniające określonych parametrów technicznych lub warunków formalno -prawnych powinny być drogami wewnętrznymi (wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 października 2000 r. III SA 1432/99). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2003 r. Wojewódzki Sad Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.). Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy o p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd bada i rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawa o p.p.s.a.) Sąd dokonując kontroli prawidłowości wydanej zaskarżonej decyzji bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego obowiązujących w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Skarga B. K. w niniejszej sprawie nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu l instancji nie naruszają prawa. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy oraz dokonane ustalenia faktyczne, w ocenie Sądu nie budzą zastrzeżeń, gdyż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. Organy nie naruszyły podstawowych zasad obowiązujących w art. 7, art. 77, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a W myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2000r. , Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Ustęp 2 nie dotyczy niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie decyzja organu l instancji została wydana w dniu [...] 2003 r., a II instancji w dniu [...] 2003 r., wobec tego miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust.1 pkt.1 Prawo budowlane z 1994r., w myśl którego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ nakazał skarżącej dokonanie rozbiórki elementów ogrodzenia zlokalizowanego wzdłuż działki nr 2434/5 w S. od strony ul. P. Skarżąca nie dokonała zgłoszenia realizacji usytuowania ogrodzenia od strony ul. P., do czego była zobowiązana na podstawie przepisów art. 28 i art. 30 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., tym samym dopuściła się samowoli budowlanej. Stosownie do art. 28 ust.1 cytowanej wyżej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. W myśl art. 30 ust.1 pkt. 3 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: a) krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz w obiektach wpisanych do rejestru zabytków, b) urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz .U. z 2000 r, Nr 71, poz. 838 ze zm.) drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe i 4) drogi gminne - co wynika z treści art. 2, ust. 1 cytowanej wyżej ustawy. Droga lub pas drogowy oznacza wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W pasie drogowym zabrania się dokonywania czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności m.in. umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego - co wynika art. 39 ust.1 pkt.1 cyt. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skarżąca na działce nr 2434/5 w S. wkopała 16 słupków betonowych w ziemię, na odcinku 52,5 m od strony ul. P. (gminnej-działka nr 2402). Ulica P. na podstawie Rozporządzenia Nr 12 Wojewody z dnia [...] 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa, w pkt. XII tego Rozporządzenia odnoszącego się do S., została zaliczano jako gminna (Dz. Urz. Wojewody Nr [...] z dnia [...] 1995 r., k.23-26 akt administracyjnych). Potwierdza to też kopia mapy ewidencyjnej obręb S., sporządzona w skali 1:1000, wydana przez Starostę N. z dnia [...] 2002 r. (k. 52 akt adm.). Z kolei z pisma Burmistrza S. z dnia [...] 2002 r. znak: [...], wynika że: 1) na dzień 31 grudnia 1998 r. cała ulica P. była we władaniu Urzędu Miasta i Gminy S. i zaczynała się od skrzyżowania "obwodnicy S " w kierunku młyna i dalej w kierunku wysypiska śmieci "do skrzyżowania z obwodnicą S. ". Nazwę ulica P. nosiła też droga biegnąca wzdłuż toru kolejowego naprzeciw stacji kolejowej S. 2) Operatem pomiarowym - wywłaszczenie pod obwodnicę S. - nr [...] z dnia [...] 1986 r., działka nr 2402 została podzielona na dz. nr 2402 /1, 2402/ 2, 2402/ 3, 2402/4 ,2402/ 5, 2402/6, 2402/ 7 j.24027 16. Działka nr 2402/ 2 została podzielona na dz. nr 2402/ 8 i 2402/ 9. Działka nr 2402/ 3 została podzielona na dz. nr 2402/ 10 i 2402/ 11. Działka nr 2402/ 4 została podzielona na 2402 712 i 2402 /13. Działka nr 2402 76 została podzielona na dz. nr 2402 714 i 2402 715. W skład działki nr 24027 7 wchodzą między innymi p. bud. 676 717 i pgr. 1902/11. 3) Rozporządzeniem Wojewody Nr 12 z dnia [...] 1995 r. ogłoszonym w dzienniku Urzędowym Województwa cała ulica P.(dz. nr 2402/7) opisana w punkcie 1) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie miasta S. (k.42 akt adm.). W związku z powyższym zarzuty skarżącej, że usytuowanie słupków betonowych od strony ul. P. było na jej działce i jest to zgodne z prawem, a droga ta nie jest drogą gminną, są bezzasadne. Nietrafny jest też zarzut skarżącej, że organ w postępowaniu administracyjnym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów. W doktrynie prawa administracyjnego przepis art. 80 k.p.a. uznaje się za statuujący zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego rozumianą jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel - komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II;. J .Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r. l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Zdaniem Sądu ustalenia faktyczne organu obu instancji spełniają wymogi art.7, art. 77 , art. 80 i 107 § 3 kpa. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie, dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, dokonując przy tym właściwej jego oceny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy o p.p.s.a., nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi.