II SA/Kr 295/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi K.C. i J.C. na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [....] wydaną na podstawie art. 98 ust. 1 i 3, art. 132 i 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. Nr 261 z 2004r póz. 2603, z późn. zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity. tekst Dz. U. Nr 98 z 2000 r poz. 1071, z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Starosta N. ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną we wsi W., gm. C. , wydzieloną pod poszerzenie istniejącej drogi gminnej Nr .... ..oznaczoną jako działka ewidencyjna nr .......o pow. .......ha obj. Kw Nr [....] na rzecz K.C. oraz J.C. na prawach wspólności ustawowej w łącznej wysokości [....] zł. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta N. wskazał, że rokowania o ustalenie odszkodowania pomiędzy Gminą C. a właścicielami nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr ....... we wsi W. o pow........, której własność Gmina C. nabyła na podstawie decyzji Wójta Gminy C., [....] na poszerzenie drogi gminnej dojazdowej, nie przyniosły rezultatu. Do protokołu z tych rokowań z dnia .........2006 r. właściciele przedmiotowej nieruchomości złożyli wniosek o ustalenie tego odszkodowania. Starosta wskazał, że w myśl przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Nabycie przedmiotowej nieruchomości na własność Gminy C. nastąpiło na mocy decyzji Wójta Gminy C. z dnia [....] zatwierdzającej podział działki położonej we wsi W., gm. C., dokonany na wniosek właścicieli przedmiotowej nieruchomości obj. Kw Nr ...... - .......: K.C. oraz J.l. na prawach wspólności ustawowej. Starosta podniósł, że decyzja ta stała się ostateczna i wykonalna z dniem .........2005 r. i została ujawniona w Księgach wieczystych. Działka ewidencyjna nr .......objęta jest Kw Nr ........i własność jej została wpisana na rzecz Gminy . . Działka nr ........ weszła w skład drogi Nr ...........zaliczonej do kategorii dróg gminnych na terenie województwa ........ - zgodnie z rozporządzeniem Wojewody N. Nr ....... Starosta wskazał, że zgodnie z art. 98 ust 3 wyżej powołanej ustawy - za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej z miedzy właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wynika z treści protokołu rokowań i uzgodnień z dnia .........2006 r. byli właściciele nieruchomości K.C. oraz J.C. nie wyrazili zgody na zaproponowane przez Wójta Gminy C. odszkodowanie i zwrócił się o ustalenie i wypłatę według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Starosta wskazał, że wysokość należnego odszkodowania została ustalona zgodnie z przepisami działu III rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez rzeczoznawcę majątkowego, w operacie szacunkowym z dnia .........2006 r. w łącznej wysokości [....] zł (.......). Operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami prawa i zachowuje ważność na datę wydania decyzji zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pomimo prawidłowego zawiadomienia, na rozprawę administracyjną w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty należnego odszkodowania nie zgłosili się wnioskodawcy, zatem sposób wypłaty odszkodowania został ustalony w kasie Urzędu Gminy C. Mając powyższe na uwadze Starosta N. orzekł jak w sentencji decyzji. Z decyzją tą nie zgodzili się K.C. i J.C. i wnieśli od niej odwołanie. Zarzucili w niej organowi I instancji – Staroście N. – błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wydzielona w wyniku podziału działki nr ..... przedmiotowa działka nr .... ma powierzchnię ...... ha, gdy tymczasem z pisma Urzędu Gminy w C. z dnia .......2006 r. wynika, że jej powierzchnia wynosi [....] ha. Potwierdził to także biegły geodeta dokonujący podziału. Zarzucili także organowi I instancji naruszenie art. 84 § 1, 79 § 1, 81 i 10 k.p.a. przez nie powiadomienie ich o czynnościach biegłego w terenie. Uważają, że jeżeli biegły nie był w terenie, to wątpliwa jest sporządzona przez niego opinia. Operatu tego zresztą im nie doręczono. Nie mogli się wiec z nim zapoznać i do niego odnieść. Twierdzą, że organ I instancji naruszył również artykuły 7 i 77 § 1 k.p.a. Nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego sprawy. Nie dokonano bowiem wyceny istniejących na gruncie urządzeń w postaci dwóch bram wjazdowych, dwóch bramek przejściowych oraz płotu w postaci betonowego murku, metalowych palikowej siatki, nadto utwardzonego wjazdu, a także drzewek owocowych i krzewów ozdobnych. Są one, zgodnie z art. 48 k.c. nierozerwalną częścią nieruchomości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [....] , Wojewoda .........., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 póz. 1071 z późn. zm.), art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (jednolity tekst - Dz. U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda ....... wskazał, że odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi z nieruchomości objętej podziałem jest konsekwencją odjęcia prawa własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi. Z uregulowania zawartego w art. 98 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy wynikają następujące konsekwencje prawne. Właściciel nieruchomości objętej podziałem traci z mocy prawa część nieruchomości wydzielonej pod drogę, z tytułu utraty własności tej części nieruchomości, jeśli nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania między nim a właściwym organem, należy mu się odszkodowanie ustalone według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest podmiot, na którego rzecz przeszła własność wydzielonej pod budowę drogi nieruchomości, a obowiązek wypłacenia odszkodowania powstaje dopiero po uzyskaniu cech ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału. Wojewoda podniósł, ze w związku z brakiem porozumienia pomiędzy Gminą C. a K.C. i J.C. w kwestii dotyczącej kwoty odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę - sprawa ustalenia odszkodowania załatwiana była w trybie administracyjnym. Zawiadomieniem z dnia ..........2006 r. strony zostały poinformowane o terminie rozprawy administracyjnej oraz zgodnie z powołanym w zawiadomieniu art. 10 k.p.a. mogły wypowiedzieć się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. W trakcie rozprawy strony miały możliwość zadawania pytań oraz uzyskania wyjaśnień. Mogły więc uzyskać wyczerpującą informację dotyczącą motywów dla których rzeczoznawca ustalił taką a nie inną wartość. Strony na rozprawę pomimo prawidłowego wezwania, nie stawiły się i w związku z tym nie można zgodzić się z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, dotyczących naruszenia przepisów art. 84 § 1 oraz art. art. 79 § 1, 81, 10 § 1, 7 i 77 k.p.a. W kwestii natomiast błędu, dotyczącego powierzchni Wojewoda wyjaśnił, że z przedłożonego materiału dowodowego nie wynika aby powierzchnia była błędnie ustalona. Według danych Księgi Wieczystej Nr ....., ewidencji gruntów oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału (na takich danych powinien opierać się rzeczoznawca) wynika, ze powierzchnia ta wynosi ........ ha. Wojewoda stwierdził, że wyceny dokonano zgodnie z § 36 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Wartość działki ustalona została według jej stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości tj. na dzień ........2005r. oraz wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Wojewoda podkreślił, że organ orzekający w sprawie ustalenia odszkodowania przyjmując operat szacunkowy winien ocenić, czy przy jego sporządzeniu zastosowano obowiązujące wówczas przepisy odpowiednie dla celu sporządzenia wyceny nieruchomości, w mniejszej sprawie powołane przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (jednolity tekst Dz. U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603) wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207 póz. 2109), a także standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Wojewoda stwierdził, że opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego w miesiącu ....... 2006 r. operat szacunkowy w pełni odpowiada wymogom określonym w powołanych wyżej przepisach prawa, w szczególności § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Określona w operacie wartość gruntu ustalona została w podejściu porównawczym, metodą porównywania nieruchomości parami. Starosta Nowosądecki ustalając wysokość odszkodowania oparł się na operacie szacunkowym zawierającym prawidłowe z punktu widzenia prawa ustalenia. W tej sytuacji, w ocenie Wojewody, brak jest podstaw uwzględnienia podniesionych przez wnioskodawców w odwołaniu zarzutów, dotyczących błędnej powierzchni, wysokości odszkodowania i wzruszenia ustalonego decyzją odszkodowania. Mając na uwadze powyższe ustalenia wojewoda ....... orzekł jak w sentencji decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wnieśli K.C. i J.C. Zarzucili w niej organom błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż wydzielona działka ewidencyjna nie jest zagospodarowana i nie znajdują się na niej urządzenia, gdy tymczasem jest zupełnie odwrotnie. Działka jest ogrodzona, znajdują się na jej terenie dwie bramy wjazdowe, dwie bramki wejściowe, zbiornik osadowy. Zarzucili także organom błędne przyjęcie, że przedmiotowa działka ma powierzchnię ..... ha, gdy tymczasem z treści pisma z dnia .......2006 r., ....wynika, że działka ta wskutek wydzielenia ma powierzchnię ....... ha. Potwierdził to geodeta dokonujący podziału. Ponadto zarzucili organom naruszenie przepisów postępowania administracyjnego artykułów: 7, 9, 10 § 1, 73 § 2, 74 § 2,77, 79, 80, 81, 84 § 1, 107 § 3 i 138 k.p.a. Uważają, że postępowanie jest prowadzone w sposób wadliwy. Stoją na stanowisku, że rozprawa administracyjna nie może konwalidować błędów opinii biegłego, która jest zasadniczym dowodem w niniejszej sprawie. Podnoszą, że, zgodnie z art. 79 k.p.a. organ ma obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów ze świadków, biegłych i oględzin co najmniej na 7 dni przed terminem. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy. W tym przypadku w ogóle nie powiadomiono stron o przeprowadzaniu czynności biegłego w terenie. Z art. 79 § 2 k.p.a. wynika jeszcze drugi obowiązek – zapewnienia możliwości czynnego udziału. Skoro strona wniosła zastrzeżenia do sporządzonej opinii, to rzeczą organu było doprowadzenie do takiej sytuacji, aby mogli oni zadawać pytania biegłemu, żądać wyjaśnień. Podnoszą również, że wyjaśnione winny być kwestie związane z brakiem wyceny drzewek, urządzeń stojących na przedmiotowym terenie. Brak ustosunkowania się w tym względzie powoduje, że uchybiono postanowieniom art. 80 k.p.a.. Organy nie wywiązały się z oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym opinii biegłego. Nie są nią bowiem związane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ...... wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydawania tej decyzji (art. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm, zwanej dalej w skrócie – p.p.s.a.). Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe przepisy, nie jest związany – stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawna podstawą orzekania był art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle ust. 1 przywołanego wyżej artykułu działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Zgodnie z ust. 3 tegoż przepisu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem organów, że w sytuacji, gdy właściciele przedmiotowej nieruchomości nie zgodzili się na zaproponowane im odszkodowanie jego wysokość ustala się tak jak przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę oszacowania nieruchomości. W żaden jednak sposób organ nie jest związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Jak każdy dowód podlega ona ocenie organu, zgodnie z postanowieniami art. 80 k.p.a. Na organie administracji spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań w celu prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, w myśl postanowień artykułów: 7, 77 § 1 k.p.a. Art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnia w szczególności (...) rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania. W operacie szacunkowym, na str. .......biegły wskazał, że przedmiotowa działka o pow. ....ha jest zagospodarowana. Stanowi ona pas terenu pod drogę gminną dojazdową. Teren nieruchomości jest lekko pochyły. Działka jest niezabudowana, nieogrodzona. Tymczasem z okoliczności podniesionych przez skarżących wynika, że przedmiotowa działka jest ogrodzona. Znajdują się na niej dwie bramy wjazdowe, dwie bramki przejściowe, płot w postaci betonowego murku, metalowej palikowej siatki, nadto utwardzony wjazd, a także drzewka owocowe i krzewy ozdobne. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podali, że znajduje się na niej również zbiornik osadowy. Kwestie te w ogóle nie zostały uwzględnione przez rzeczoznawcę. Dyskwalifikuje to operat skoro nie uwzględnia on wszystkich atrybutów i ich wagi przedmiotowej nieruchomości. Organ powinien także wyjaśnić różnicę w powierzchni przedmiotowej nieruchomości. W tym kontekście stwierdzić należy, że w procesie szacowania wartości nieruchomości brana powinna być dokładna wielkość jej powierzchni, a nie jedynie zaokrąglona do dwóch miejsc po przecinku. Jako składnik ma ona znaczenie dla wysokości wartości tej nieruchomości. W pełni zatem podzielić należy zarzuty skarżących, co do naruszenia przez organy orzekające: artykułów 7, 77 § 1, 80 k.p.a., które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Już podniesione w odwołaniu przez skarżących okoliczności uzasadniały wnikliwą ocenę sporządzonego operatu. Nie można się więc zgodzić ze stanowiskiem organów w świetle podniesionych okoliczności, że operat ten został sporządzony prawidłowo, a organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały jego oceny w myśl postanowień art. 80 k.p.a. Organy powinny w tym względzie zlecić nawet opracowanie nowego lub zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o jego ocenę. Wobec tego doszło także do wadliwego ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Nie można podzielić poglądu, że w niniejszej sprawie organy zobowiązane były przeprowadzić rozprawę administracyjną. Art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma tutaj zastosowania. Odnosi się on bowiem do postępowania wywłaszczeniowego, a z takim nie mamy do czynienia. Jedynie odszkodowanie ustala się tak jak przy wywłaszczeniu nieruchomości. Skoro już organy zawiadomiły o rozprawie, to w konsekwencji winny ją przeprowadzić. W aktach sprawy bark jest protokołu z rozprawy. Na zawiadomieniu o rozprawie widniej natomiast adnotacja, że na rozprawę strony się nie stawiły. Przeprowadzenie rozprawy wymaga spisania protokołu (art. 67 § 2 pkt 4 k.p.a.). To w nim winny się znajdować tego rodzaju zapisy. Jakkolwiek operat szacunkowy jest wadliwy, bo istnieją okoliczności wskazujące na odmienny stan na gruncie niż ten opisany przez biegłego, to jednak stwierdzić należy, że oględziny nieruchomości są czynnością jaką przeprowadza w ramach operatu biegły rzeczoznawca z udziałem bądź nie zainteresowanych stron (chociaż winien o nich zawiadomić). Nie można ich zatem rozpatrywać w kategoriach dowodu z oględzin i nakładać na organ obowiązek zawiadomienia o ich przeprowadzeniu, stosownie do art. 79 k.p.a.(por. wyrok WSA z 5 lipca 2006 r., IV SA/Wa 607/06, LEX nr 243079). Skarżący mieli także możność zapoznania się z operatem przed wydaniem decyzji w I instancji. Co prawda pouczenie o możliwości zapoznania z całym materiałem dowodowym, możliwości wypowiedzi co do dowodów, zgłoszenia żądań, zostało umieszczone w jednym piśmie, stanowiącym zawiadomienie o rozprawie, nie mniej jednak, informacja taka dotarła do skarżących. (zawiadomienie to doręczono im w dniu 22 września 2006 r.). Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. ma miejsce wtedy, kiedy strona została pozbawiona udowodnienia swoich twierdzeń, złożenia wyjaśnień. W tym przypadku w żaden sposób do tego nie doszło. Skarżący bowiem w odwołaniu podnieśli w tym względzie zarzuty, a Sąd uznając je za słuszne uwzględnił. Z uwagi jednak na wyżej przedstawione uchybienia przepisom postępowania, artykułów: 7, 77 § 1, 80 k.p.a., które to mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz uchybieniom przepisom prawa materialnego: art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.