II SA/Kr 2950/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Dorota Pędziwilk- Moskal -del (spr) AWSA Mariusz Kotulski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2005r. sprawy ze skargi A. K. i F. S. na decyzję Wojewody z dnia 22 sierpnia 2001r, Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A. K. i F. S. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Kr 2950/ 01 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] 2001 r. znak: [...] Burmistrz działając w oparciu o art. 28 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art. 104 k.p.a. oraz porozumienia z [...] 2000r. zawartego pomiędzy Starostą a Gminą w sprawie wykonywania niektórych spraw z zakresu prawa budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku Firmy "J"- J. A.dotyczącego pozwolenia na budowę zadaszenia nad dystrybutorami stacji paliw w na działce nr [...], udzielił pozwolenia na wybudowanie zadaszenia nad dystrybutorami istniejącej stacji paliw przy ul. [...] na działce nr [...] według załączonego projektu budowlanego stanowiącego jej integralną część. W decyzji tej określił również warunki realizacji inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem przestrzennego zagospodarowania miasta zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z [...]. 1992r.Teren działki nr [...], na którym projektowana jest inwestycja oznaczony jest w planie przestrzennym symbolem H 0105 P, podstawowy rodzaj użytkowania tereny zabudowy zakładów przemysłowych ( przemysłowych w tym energetyczne),tereny składów i magazynów związane z obsługą jednostek produkcyjnych, tereny budownictwa i baz oraz zaplecza techniczno- produkcyjnego innych przedsiębiorstw. Rodzaj użytkowania uzupełniający : - urządzenia towarzyszące o zasięgu lokalnym dostosowane wielkością do programu użytkowania podstawowego obejmujące: usługi handlu, gastronomii, rzemiosła, zieleń izolacyjną, urządzenia komunikacji i infrastruktury technicznej, - rzemiosło produkcyjne, - stacje paliw i usługi motoryzacyjne, - inne rodzaje użytkowania działu: przemysł, budownictwo, składy. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że działka nr [...] jest we władaniu Gminnej Spółdzielni, która pismem z dnia [...].2001 r. wyraziła zgodę na wybudowanie zadaszenia na dzierżawionym terenie. Działka jest wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym, miasta. Uwagi zgłoszone w trakcie postępowania przez skarżących nie znajdują, zdaniem organu, oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Organ dodaje, -że w decyzji którą udzielono P. F. S. pozwolenia na budowę warsztatu rzemieślniczego z częścią mieszkalną Urząd nie złożył żadnego zobowiązania ani też przyrzeczenia dotyczącego likwidacji bazy WSTW. Natomiast oświadczenie, że do czasu likwidacji bazy nie będą użytkowane części mieszkalne budynków złożyli Pan K. i P.S. co zostało odnotowane w decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli P. S. i P. K., reprezentowani przez pełnomocnika adw. Dr J. K., podnosząc naruszenie prawa budowlanego tj. art. 28 i błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Podnieśli, że organ I instancji pominął fakt braku decyzji na lokalizację stacji oraz okoliczność sporu co do statusu prawnego samej działki bowiem poprzedni właściciele nieruchomości wystąpili o zwrot wywłaszczonej działki. W ocenie odwołujących się likwidacja WSTW powinna pociągnąć likwidację stacji, która w ich ocenie, miała charakter czasowy. Wnioskodawca pozwolenia na budowę zmierza do usankcjonowania statusu stacji paliw. Wskazują również na uciążliwość stacji dla okolicznych mieszkańców. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 22.08.2001r znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia podał, że projektowana inwestycja jest zgodna ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z ustaleń tego planu wynika, że teren na przewiduje realizację m.in. stacji paliw, w związku z czym nie może być mowy o likwidacji obiektu z przytoczonego w odwołaniu względu. Organ jednocześnie stwierdził, że teren realizacji inwestycji nie jest terenem budownictwa jednorodzinnego, w związku z czym roszczenia sąsiadów są nieuzasadnione. W ocenie organu, pozwolenie dotyczy jedynie zadaszenia w związku z rym argument odwołujących się, że jest to rozbudowa nie jest zgodny z prawdą. Skargę na powyższą decyzję złożyli Pan A. K. i P. F. S. - reprezentowani przez pełnomocnika adwokata dr J. K. wskazując na naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 prawa budowlanego oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wskazali na pominięcie przez organy orzekające kwestii braku administracyjnej decyzji lokalizacyjnej stacji paliw tworzącej, zdaniem skarżących, podstawę prawna dla podmiotu gospodarczego. Podnieśli, że na terenie działki nr [...] w [...] znajdowała się baza transportowa Spółdzielni Transportu Wiejskiego. W skład bazy transportowej wchodził budynek administracyjno - warsztatowy, budynek portierni oraz budynek stacji paliw. Ówczesna stacja paliw nie posiadała wymaganych zezwoleń administracyjnych i została stworzona tylko dla potrzeb bazy transportowej. Likwidator Spółdzielni Transportu Wiejskiego w ogłoszonym zaproszeniu do przetargu w dniu [...] .2001 r wymienił wszystkie trzy części bazy transportowej , a zatem , w ocenie skarżących , stacja paliw nie miała żadnych podstaw prawnych do dalszego samoistnego bytu prawnego. Urząd Miasta i Gminy o tym fakcie wiedział, bowiem zdaniem skarżących, w decyzji z [...].1983r udzielającej zgody Panu F.S. na budowę warsztatu stwierdzono, że tymczasowa baza transportowa WSTW jest przeznaczona do likwidacji i przeniesienia na tereny dzielnicy przemysłowo- składowej. Dalej skarżący podnoszą, że poprzez konstytutywną decyzję o rozbudowie stacji paliw dzierżawca uzyskuje dowód legalności swych poczynań. Skarżący wskazali również na okoliczność wystąpienia przez poprzednich właścicieli działki nr [...] o jej zwrot, zachodzą bowiem, ich zdaniem, przesłanki do uchylenia decyzji wywłaszczeniowej. Skarżący podkreślają, że organ odwoławczy nie odniósł się do przedstawionych przez nich zarzutów braku statusu prawnego stacji paliw, a zaskarżona decyzja zmierza nie tylko do ograniczenia prawa własności skarżących lecz również do obejścia prawa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując motywy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu stanowiska podał, że likwidacja jako podmiotu prawnego nie przesądza o jednoczesnej likwidacji stacji paliw jako obiektu wchodzącego w skład majątku tego podmiotu. Zdaniem organu zapis decyzji z dnia [...] .1983r. na który wskazują skarżący oznacza, że podmiot, którego własnością była baza, zamierzał j ą przenieść na inny teren po odpowiedniej zmianie planu zagospodarowania przestrzennego i o którą to zmianę właściciel wystąpił do Urzędu Miasta. Wskazał, że w stosunku do stacji paliw nie było prowadzone postępowanie o jej rozbiórkę, a wprost przeciwnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi stacji doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Podkreślił jednocześnie, że fakt wystąpienia przez byłego właściciela działki nr [...] nie uprawnia organu do wydania decyzji odmownej, a fakt zadaszenia stacji nie wpłynie na zwiększenie uciążliwości samej stacji dla skarżących. Stacja paliw zdaniem organu została zbudowana wcześniej, a zatem skarżący decydując się na usytuowanie w jej pobliżu budynku warsztatowo- mieszkalnego musieli się liczyć z jej sąsiedztwem. Zatem skoro zostały spełnione przez inwestora przesłanki z art. 32 prawa budowlanego brak było zdaniem organu podstaw do odmowy wydania pozwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegaj ą rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny Należy podkreślić, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 ustawy). W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego , co uzasadnia ich uchylenie . Naruszenie prawa materialnego wyraża się w błędnym przyjęciu przez organy orzekające, iż pozwolenie dotyczy budowy, a nie rozbudowy obiektu budowlanego. Stosownie do przepisów § 111 i § 114 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z 20 września 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do. transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 98, poz. 1067 ) - stacje paliw winny posiadać m.in. zadaszenie, instalację deszczową i przemysłową. Zatem zadaszenie i instalacja deszczowa są koniecznym elementem obiektu w postaci stacji paliw. Okoliczność ta wskazuje na konieczność konkretyzacji zamierzenia inwestycyjnego w postaci rozbudowy stacji paliw. Skoro w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rozbudową obiektu budowlanego, to oczywistym jest, że wydanie stosownej decyzji, może nastąpić tylko w przypadku zbadania legalności rozbudowywanego obiektu. Nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym hipotetyczna sytuacja , w której poprzez uzyskanie pozwolenia na rozbudowę obiektu, wybudowanego bez stosownej decyzji o pozwoleniu na jego budowę, de facto dochodziłoby do jego legalizacji. Zbadanie zatem legalności obiektu, który inwestor zamierza rozbudować, determinuje wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie podjęły żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia powyższych okoliczności, poprzez przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy postępowania administracyjnego określone w art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadza kontrolę zaskarżonego aktu według kryterium jego zgodności z prawem i według stanu rzeczy istniejącego w dacie wydawania zaskarżonego aktu. Sąd zatem nie może brać pod uwagę zmian stanu faktycznego lub prawnego, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji w tym m.in. dokumentów, które powstały po jej wydaniu. Stąd też przedłożony na rozprawie w dniu 20.06.2005r. dokument w postaci pisma Urzędu Miejskiego z dnia [...] .2004r. znak [...]podlegać będzie ocenie przez organy orzekające w sprawie. Niezależnie od powyższego, należy podkreślić, że na inwestorze ciąży obowiązek przechowywania przez cały okres istnienia obiektu dokumentacji budowlanej. Dokumentacja podlegająca przechowywaniu to dokumentacja powykonawcza oraz inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu , a także instrukcje obsługi i eksploatacji obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem. Stosownie do przepisu art. 63 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty o których mowa w art. 60 oraz opracowania i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie zbadały czy dokumentacja taka jest w posiadaniu inwestora, jak również nie poczyniły ustaleń w zakresie zbadania rejestrów wydawanych pozwoleń na budowę, których prowadzenie należy do organu architektoniczno- budowlanego. Dokonanie zatem ustaleń w powyższym zakresie jest konieczne dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, przy czym organy orzekające obowiązane są do przeprowadzenia w tej mierze postępowania dowodowego, przy wykorzystaniu wszystkich przewidzianych przez kodeks postępowania administracyjnego instrumentów prawnych ( dowodów w postaci rejestrów, dokumentacji obiektu, zeznań świadków itp.) W aktach postępowania brak również dokumentów, w oparciu o które organy orzekające ustaliły krąg podmiotów będących stronami w sprawie rozumieniu art. 28 k.p.a. Brak w aktach chociażby wypisu z rejestru ewidencji gruntów pozwalającego na dokonanie ustaleń w tym zakresie. Inwestor jako tytuł dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedkłada umowę dzierżawy, podczas gdy w aktach postępowania brak dokumentu pozwalającego na ustalenie czy podmiot oddający w dzierżawę nieruchomość zabudowaną stacją paliw, posiadał do tego stosowny tytuł prawny. W aktach przewija się tylko wzmianka iż tytułem, tym jest prawo użytkowania wieczystego Gminnej Spółdzielni. Należy również podnieść, że sentencja decyzji nie zawiera orzeczenia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Warunku zatwierdzenia w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego nie spełnia stwierdzenie w decyzji, iż stanowi on jej integralną część. Rozstrzygniecie w niniejszej sprawie nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego ( art. 28, 35 i 63 Prawa budowlanego), które miało wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania ( art. 7, 77, 107§ 3 k.p.a.) które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , co oznacza , że zarówno decyzja I jak i II instancji obarczone są wadą skutkującą koniecznością ich uchylenia. Należy bowiem stwierdzić, że organy administracji publicznej obu instancji dokonały błędnej wykładni prawa oraz nie wyjaśniły wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przez co naruszyły zasady ogólne postępowania w tym zawłaszcza zasadę o której mowa w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej m.in. obowiązki dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy . Zasada ta została uzupełniona regułą zawartą w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek kompletować materiał dowodowy nie czekając na inicjatywę strony, lecz z urzędu podjąć działania w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Powyższe uchybienia organów administracji publicznej wskazują, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa co obliguje Sąd do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Stosownie do art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły pomimo braku należycie prowadzonego postępowania, a zatem uchybienie tego rodzaju nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym, uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 145§ 1 pkt. 1 a i 1 c oraz 135 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało decyzje organu I oraz II instancji uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.