II SA/Kr 2950/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi H. M.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. M.-K. kwotę 50 zł. (pięćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 47e ust. 2, art. 47g ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 99 poz. 1079 z późniejszymi zmianami) Burmistrz Miasta S.B. zezwolił Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. Inspektorat Z. - Nadzór Wodny w S.B. na usunięcie 50 sztuk drzew wierzba, olcha o obwodzie od 40 cm do 150 cm z działki ewidencyjnej nr "1" P.S. w S.B. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 16 maja 2002 r. przeprowadzono wizję lokalną na działce nr "1" w S.B. z udziałem Kierownika Nadzoru Wodnego D.B., w trakcie której stwierdzono konieczność wycięcia 50 sztuk wierzb i olch rosnących w korycie potoku S. na działce ewid. nr "1" w km 0+600 - 3+200 tylko pomiędzy krawędziami prawego i lewego brzegu w celu zapewnienia swobodnego spływu wód powodziowych (ochrona przed powodzią). Drzewa te zostały podmyte w czasie ostatniej powodzi, posiadają odsłonięty system korzeniowy, są nachylone nad lustrem wody, mają zachwianą statykę. Zgodnie z art. 26 pkt 4 prawa wodnego do obowiązków właściciela wód powierzchniowych należy zapewnienie swobodnego spływu wód powodziowych. Działka, o której mowa w planie zagospodarowania przestrzennego m. S.B. oznaczona jest symbolem 567 W - tereny wód otwartych. Organ wydający decyzję poinformował, że na długości działek H.M. – K. oraz J.M. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. - Nadzór Wodny w S.B. powinien ustalić linię brzegu. W decyzji zaznaczono również, że nie może być dokonana wycinka na gruncie niestanowiącym własności właściciela wody tj. na działkach ewid. nr "2" i "3" Powyższą decyzję przekazano do wiadomości H.M. – K., która wniosła od niej odwołanie wskazując, że nie powiadomiono ją o wizji przeprowadzonej 16 maja 2002 r. Podniosła, że nad rzeką S. nie ma aż tak wiele drzew podmytych przez wodę, a te które są powinny być chronione ze względu na funkcje glebochronne, wiatrochronne, uzdrowiskowe, przyrodnicze, klimatyczne, krajobrazowe, wstrzymujące szybkość przepływu wód powodziowych. W odwołaniu podano także szereg przykładów dotyczących nieprawidłowej gospodarki prowadzonej przez gminę w zakresie stosunków wodnych. H. M. – K. zwróciła uwagę, że wycinka wszystkich drzew, o których mowa w decyzji, stworzenie swobodnego przepływu wód powodziowych na jej działce i brak jakiegokolwiek zabezpieczenia prawego brzegu w okolicach mostu mogą spowodować, że rzeka przesunie koryto wzdłuż toru kolejowego i zagrozi drodze dojazdowej do osiedla K. Dlatego istotne jest formalne wznowienie granicy należących do niej działek nr "2" i "3" wzdłuż rzeki S. przez urzędy, które odpowiadają za linię brzegową oraz ochronę drzew, które zabezpieczają ten brzeg. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze wskazując, że H. M. – K. nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy i dlatego nie jest stroną postępowania administracyjnego. Organ orzekający wyjaśnił, że pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego - konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Od tak pojmowanego interesu prawnego organ odwoławczy odróżnił interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim przypadku obywatelowi nie przysługuje atrybut strony w postępowaniu administracyjnym. Zwrócono uwagę, że w niniejszej sprawie rozstrzyganej na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody brak jest normy prawnej, z której można by wywieść prawa lub obowiązki dla sąsiadów nieruchomości, z której ma nastąpić wycięcie drzewa lub drzew czy krzewów. Co za tym idzie, H.M. – K. w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie jest stroną w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew. Skoro tak, nie miała ona również prawa do wniesienia odwołania od wydanej w I instancji decyzji, a zatem postępowanie odwoławcze należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Powyższą decyzję zaskarżyła do sądu administracyjnego H.K. - K. Zwróciła uwagę, że zgodnie z przepisem art. 1 pkt 3 prawa wodnego gospodarowanie wodami uwzględnia zasadę wspólnych interesów i jest realizowane przez przedstawicieli lokalnych społeczności. Interesem skarżącej jako współwłaściciela działek przylegających do działki objętej zaskarżoną decyzją jest staranie o to, by drzewa rosnące przy brzegu, niezależnie od własności tych drzew, pozostały i rosły chroniąc brzeg, działkę, linię rzeki, aby chroniły most i drogę dojazdową do osiedla K. oraz by tamowały nadmierny prąd rzeki w trakcie powodzi. Objęte decyzją Burmistrza Miasta S.B. drzewa stanowią element zabudowy biologicznej doliny rzeki S. i służą do wzmocnienia prawego jej brzegu, który jest najbardziej narażony na podmywanie. W ocenie skarżącej na odcinku prawego brzegu rzeki wzdłuż działek "2" i "3" należy wyciąć kilka podmytych drzew, jednak nie jest ich tak wiele jak wyszczególniono w decyzji organu I instancji. Jeżeli dojdzie do wycinki 50 drzew, zostanie zakłócona równowaga przyrodnicza, a woda zagrozi bezpośrednio gruntom rolnym. W tej sytuacji skarżąca uważa, że jest stroną postępowania w przedmiocie wycinki drzew na działce nr "1". Ponadto skarżąca zwraca uwagę, że w momencie wydawania decyzji obowiązywała już nowa ustawa Prawo ochrony środowiska z 27 kwietnia 2001 r. oraz nowa ustawa o ochronie przyrody, której art. 3 głosi, że ochrona przyrody jest obowiązkiem każdego obywatela. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 83 pkt 2 i 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym decyzja organu I instancji powinna zostać wydana na wniosek Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zatwierdzony przez Wojewódzką Komisję Ochrony Przyrody, a nie - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - na wniosek Nadzoru Wodnego w S.B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie lub oddalenie. Podtrzymano w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazującą na brak u skarżącej przymiotu strony postępowania. Skarżąca posiada jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy, nie ma jednak interesu prawnego, którego istnienie jest konieczne do uznania jej za stronę postępowania administracyjnego, a w konsekwencji do przyznania jej prawa zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut braku legitymacji do wniesienia skargi przez H. M. - K. Zgodnie z art. 50 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przypadku umorzenia postępowania odwoławczego ze względu na fakt, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego, osoba ta ma interes prawny w sądowej kontroli tego rozstrzygnięcia. Odmowa przyznania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest kwestią na tyle istotną, że musi podlegać kontroli sądowej, tym bardziej, że błędna decyzja organu administracji skutkowałaby pozbawieniem podmiotu możliwości obrony swych praw i stanowiłaby przyczynę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy więc stwierdzić, że skarżąca ma interes prawny w weryfikacji przez sąd prawidłowości zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie nie było podstaw do odrzucenia skargi, lecz należało ją rozpoznać merytorycznie. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy 10 i 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ustawie z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody nie ma normy prawnej, z której można by wywieść prawa lub obowiązki dla sąsiadów nieruchomości, z której ma nastąpić wycięcie drzew lub krzewów. W szczególności nie jest takim przepisem art. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, który stanowi, że ochrona przyrody jest obowiązkiem każdego obywatela, organów administracji publicznej, a także jednostek organizacyjnych oraz osób prawnych i fizycznych prowadzących działalność wpływającą na przyrodę. Jest to bowiem przepis zbyt ogólny, by móc wyprowadzić z niego interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. Jednakże nie oznacza to, że sąsiedzi nie mogą być stronami postępowania w przedmiocie omawianego wniosku. W pewnych sytuacjach możliwe jest wyprowadzenie takiej legitymacji do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego z innych przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie interes prawny skarżącej wynika z regulacji cywilnoprawnych o ochronie własności. Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do sądu podniesiono, że wycięcie drzew, o których mowa w decyzji może spowodować przesunięcie koryta rzeki w stronę działki skarżącej, a w przypadku powodzi może zagrozić należącym do niej gruntom rolnym. Organ I instancji nie wyjaśnił jaki wpływ na nieruchomości sąsiednie będzie miało dokonanie wycinki drzew zgodnie z wnioskiem. Z drugiej jednak strony Burmistrz Miasta S.B. doręczył H. M. – K. odpis decyzji wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania, przez co uznał, że wydana decyzja może mieć wpływ na sytuację skarżącej jako właścicielki działki nr "3" i współwłaścicielki działki nr "2". Ponadto w uzasadnieniu decyzji znalazło się stwierdzenie, że na długości działek H.M. – K. oraz J.M. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. - Nadzór Wodny w S.B. powinien ustalić linię brzegu. Wypływa z niego wniosek, że w dacie wydawania decyzji linia brzegowa nie była ustalona, a granice pomiędzy działką skarżącej a działką objętą wnioskiem były zatarte. Może więc się okazać, że koryto rzeki przesunęło się w stronę działki skarżącej, a objęte decyzją drzewa rosną w rzeczywistości na jej nieruchomości. W tej sytuacji legitymacji skarżącej nie wyłącza znajdujące się w uzasadnieniu decyzji I instancji stwierdzenie, że nie może być dokonana wycinka na gruncie niestanowiącym własności właściciela wody tj. na działkach ewid. nr "1" i "3". Jeżeli bowiem nie można ustalić przebiegu granicy, to powyższy zakaz staje się niemożliwy do realizacji. Odmawiając skarżącej przymiotu strony postępowania i umarzając postępowanie II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu H. M. – K. jest stroną postępowania, ponieważ rozstrzygnięcie dotyczy jej interesu prawnego. Wykonanie decyzji o wycięciu drzew z terenu rzeki S. może mieć bezpośrednio wpływ na grunty stanowiące własność skarżącej, może skutkować naruszeniem tej własności. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). W orzeczeniu uwzględniającym skargę sąd orzeka o zwrocie kosztów na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt, o czym orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).