II SA/Kr 2954/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Asesor WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2005r. sprawy ze skargi S. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 września 2001r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej S. B. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 200Ir. T. S. wniósł o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] o powierzchni 547 m2 położonej w S. przy ul. C. dla inwestycji "rozbudowa budynku mieszkalnego na istniejącym garażu". Wnioskodawca charakteryzując planowaną inwestycję wskazał, iż ma ona mieć jedną kondygnację o powierzchni 60 m2, a dojazd przewiduje się od ulicy C.. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez T. S. inwestycji S. B. w piśmie z dnia [...].05.200Ir. oświadczyła, iż nie zgadza się na rozbudowę budynku na sąsiedniej działce "w odległości bliższej niż 3,90 m stosownie do decyzji nr [...] z dnia [...].07.1987 o dobudowie piwnicy. Równocześnie wnoszę o wydanie decyzji na rozbiórkę nieprawnie wystawionej przechowalni." Podobnie w swoim piśmie z [...].06.200Ir. A. B. wskazał, iż "piwnica, na której ma być nadbudowa została wydana sprzecznie z zezwoleniem budowlanym." Nadto zgłosił zastrzeżenia co do ograniczenia dostępu światła przez planowaną inwestycję oraz jej usytuowania przy granicy z sąsiednią działką - co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Decyzją z dnia [...] czerwca 2001r., nr [...] Naczelnik Wydziału działający z upoważnienia Burmistrza Miasta S. ustalił na podstawie art.39, art.40, art.41, art.42 i art.46 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999r. Dz.U. nr 15, poz.139 z późn. zm.) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu "dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na istniejącym garażu, na działce przy ul.C. w S. oznaczonej nr ewid. [...]". Wskazano w niej, iż zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. Sandomierza uchwalonego uchwałą nr VII/33/89 Miejskiej Rady Narodowej w Sandomierzu z dnia 30.06.1989r. (Dz. Urz. Woj. Tarnobrzeskiego nr 13 z 1989r. z późn. zm.) działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w obszarze oznaczonym symbolem C 11 MN - teren adaptowanej zabudowy jednorodzinnej z możliwością uzupełnień. Tym samym planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jako taka jej realizacja na tym obszarze jest możliwa. Nadto nakazano inwestorowi przestrzeganie warunków wynikających z przepisów szczególnych oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Określono także warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, a także linie rozgraniczające teren inwestycji "na załączniku graficznym, stanowiącym załącznik Nr l do niniejszej decyzji." W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odniósł się również do zarzutów wniesionych przez strony w toku postępowania administracyjnego wskazując m.in., że "sprawa samowoli budowlanej, podniesionej przez P. S. B. i P. A. B. uregulowana jest przepisami ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000r. Dz.U. Nr 106, poz. 1126) i podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy tej ustawy. Organem właściwym do oceny zgodności wykonywanej dobudowy do budynku mieszkalnego z wydanym pozwoleniem na budowę jest organ nadzoru budowlanego." W odwołaniu od tej decyzji A. B. stwierdził, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji ograniczył się do powołania aktów prawnych, których przepisy mają w sprawie zastosowanie, nie wskazując jakie uprawnienia zostały stronom przyznane lub jakie obowiązki zostały na strony nałożone. Samo przytoczenie aktu prawnego było niedopuszczalne i niewystarczające. "Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż dopiero na etapie pozwolenia na budowę i wykonywania dokumentacji organ wydający pozwolenie na budowę, dokona odpowiedniej analizy, pozostaje w sprzeczności z prawem budowlanym, które możliwości takiej nie przewiduje a wręcz przeciwnie - zgodnie z art.47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę." Decyzją z dnia 3 września 2001r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu podzielono stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji oraz wskazano, iż organ właściwy w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kompetencje organu właściwego w sprawach pozwoleń na budowę. Ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami wykonawczymi do Prawa budowlanego dokonuje organ administracji architektoniczno-budowlanej. Projekt budowlany przedłożony do wniosku o pozwolenie na budowę jest sprawdzany pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 września 2001r. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie S. B. i A. B. (zwani dalej skarżącymi). W uzasadnieniu swojej skargi skarżący ponownie zarzucili, iż organ I instancji zamiast określić warunki wynikające z przepisów szczególnych, zamieścił jedynie powołanie aktów prawnych - co jest niewystarczające, a odsyłanie w tym zakresie do innego organu narusza przewidziany w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym ład prawny. Skarżący uważają, iż rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art.42 ust. l pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej stwierdzenie zawarte w decyzji organu I instancji, że dopiero na etapie pozwolenia na budowę i wykonywania dokumentacji organ wydający pozwolenia na budowę dokona analizy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pozostaje w sprzeczności z prawem budowlanym. Przepis art.47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą organ wydający pozwolenia na budowę. Nadto skarżący podnoszą, iż zaskarżone decyzje nie spełniają podstawowego wymogu zawartego w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - określenia rozmieszczenia planowanej inwestycji. Podkreślają, że z treści decyzji jasno wynika, że chodzi o rozbudowę budynku na istniejącym garażu, co powoduje naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Garaż, nad którym ma zostać dokonana nadbudowa, zrealizowany został niezgodnie z pozwoleniem na budowę i obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa budowlanego, a w rzeczywistości pełni funkcje przechowalni i magazynu owoców. Sama rozbudowa budynku mieszkalnego na działce przy ul.C. [...] w S. spowoduje ograniczenie dopływu światła dziennego na teren działki skarżących. W decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pominięto także kwestię związaną z odprowadzaniem wód opadowych, które kierowane są z działki sąsiedniej na teren działki skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację i wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło także, iż "decyzja organu I instancji nie przesądza o tym, że rozbudowa będzie możliwa na całej powierzchni garażu. Dopiero organ właściwy w sprawach pozwolenia na budowę dokona analizy przedłożonego projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami wykonawczymi do Prawa budowlanego i rozstrzygnie o możliwości rozbudowy budynku." Zgodnie z brzmieniem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dniu 18 sierpnia 2004r. wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosek skarżących o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 i nast. ustawy 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270). Wobec braku wniesienia przez inne strony postępowania, w ustawowym terminie, żądania przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie, rozpoznano ją w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniesiona przez S. B. i A. B. skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek w zasadzie z innych przyczyn, niż podniesione w skardze zarzuty. Zgodnie z brzmieniem art.42 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (t.j. z 1999r. Dz.U. nr 15, poz. 139 z późn. zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Dokonując analizy decyzji Burmistrza Miasta S. z [...].06.200lr., nr [...] stwierdzić należy, iż nie spełnia ona jednego z wyżej wskazanych obligatoryjnych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak jest bowiem wskazania linii rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych na mapie w stosownej skali. Wprawdzie w pkt. 6 decyzji wskazano, iż linie rozgraniczające teren inwestycji określone zostały na załączniku graficznym stanowiącym załącznik nr l do przedmiotowej decyzji, lecz w aktach administracyjnych sprawy przedłożonych Sądowi brak jest takiego załącznika graficznego oznaczonego nr 1. Wprawdzie w materiale dowodowym znajduje się kserograficzna odbitka fragmentu mapy z zaznaczonymi na niej żółtym kolorem liniami, tworzącymi czworokąt oznaczony literami ABCD, na której znajduje się informacja, iż "niniejszy załącznik stanowi integralną część decyzji nr [...] z dn. [...].06.2001r.", lecz nie sposób jej uznać za załącznik graficzny spełniający warunki z art.42 ust. l pkt 6 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim linie rozgraniczające teren inwestycji winny być sporządzone na mapie w stosownej skali. Tymczasem w przedmiotowej sprawie linie te sporządzono na kserograficznej odbitce fragmentu mapy bez podania jej skali i danych ją charakteryzujących. Nie sposób również jednoznacznie stwierdzić czym jest zakreślony na niej żółtymi liniami czworokąt oznaczony literami ABCD, gdyż brak jest legendy opisującej znaczenie owych żółtych linii i oznaczeń literowych. Nawet gdyby bowiem przyjąć, iż żółte linie to linie rozgraniczające teren inwestycji, a określony oznaczeniami ABCD obszar jest terenem inwestycji, to stwierdzić należy, że tak wskazane linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczony nimi teren inwestycji nie odpowiadają treści złożonego wniosku z dnia [...].04.200lr. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu oraz treści samej decyzji z [...].06.2001 r. ustalającej te warunki dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na istniejącym garażu. Tym samym teren inwestycji nie obejmuje całej działki nr [...] położonej przy ul.C. w S., ani też inwestycja nie będzie realizowana w bliżej nieokreślonym (na tym etapie postępowania) miejscu na tej działce, lecz jasno zostało sprecyzowane, iż przedmiotowa inwestycja zlokalizowana będzie wyłącznie na istniejącym garażu. Linie rozgraniczające teren inwestycji winny zatem ograniczać ów teren inwestycji tylko do terenu pokrywającego się z istniejącym garażem. Skoro zatem w aktach brak jest załącznika graficznego nr l do wydanej decyzji w.z. i z.t. z [...].06.200lr., a znajdujący się załącznik nie spełnia podstawowych wymogów oraz nie odpowiada treści wniosku i sentencji samej decyzji uznać należało, iż decyzja organu I instancji wydana została bez jednego z obligatoryjnych elementów, tj. linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali - co stanowi naruszenie art.42 ust. l pkt 6 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie wskazać należy, iż w wyniku zawiadomienia skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] o powierzchni 547 m2 położonej w S. przy ul.C. dla inwestycji "rozbudowa budynku mieszkalnego na istniejącym garażu" wnieśli oni, już w toku postępowania przed organem I instancji pisma, w których nie zgadzali się na przedmiotową inwestycję, żądając jednocześnie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę piwnicy (garażu) wybudowanej ich zdaniem sprzecznie z prawem budowlanym. Wobec pism o takiej treści, zawierających jednoznaczne żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie nadzoru budowlanego, organ do którego skierowano taki wniosek działając na podstawie art.65 k.p.a. winien je niezwłocznie przekazać właściwemu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Natomiast postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinno wówczas ulec zawieszeniu na podstawie art.97 par. l pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania w zakresie nadzoru budowlanego ostateczną decyzją administracyjną. Niedopuszczalne jest bowiem prowadzenie postępowania a następnie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy planowana inwestycja miałaby być realizowana na obiekcie wybudowanym w warunkach samowoli budowlanej. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji pośrednio "legalizowałoby" bowiem wybudowany wcześniej w warunkach samowoli budowlanej obiekt. W pozostałym zakresie zarzuty skarżących uznać należy za nieuzasadnione. W szczególności nie sposób podzielić zarzutu, iż organ I instancji ograniczył się tylko do powołania aktów prawnych, których przepisy mają w sprawie zastosowanie, nie wskazując jakie uprawnienia zostały stronom przyznane lub jakie obowiązki zostały na strony nałożone. Przytoczone akty prawne wskazane zostały prawidłowo i są wystarczające dla merytorycznego rozstrzygnięcia złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Co więcej organ I instancji jednoznacznie wskazał, iż ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu "dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na istniejącym garażu, na działce przy ul.C. w S. oznaczonej nr ewid. [...]", a następnie w 6 punktach zawarł dodatkowe określenia warunków dotyczących uprawnień i obowiązków stron postępowania. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż dopiero na etapie pozwolenia na budowę, gdzie nastąpi przedłożenie w jego toku odpowiedniej dokumentacji, właściwy organ dokona odpowiedniej analizy spełnienia warunków wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pozostaje w pełnej zgodności z prawem budowlanym. Nie chodzi tu bowiem o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz o warunki techniczne związane z lokalizacją tej inwestycji na działce. Podobnie kwestie związane z zapewnieniem odpowiedniego dopływu światła dziennego na teren działki skarżących i odprowadzaniem wód opadowych mogą być przedmiotem dokładnej analizy dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a nie w postępowaniu i decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Podsumowując stwierdzić należy, że decyzja z dnia [...] czerwca 200lr., nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] o powierzchni 547 m2 położonej w S. przy ul.C. dla inwestycji "rozbudowa budynku mieszkalnego na istniejącym garażu" wydana została z naruszeniem art.42 ust. l pkt 6 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszeniem art.65 i art.97 § l pkt 4 k.p.a. - co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.