II SA/Kr 2957/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie AWSA Dorota Dąbek sprawozdawca NSA Krystyna Kutzner Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2005 r sprawy ze skargi M. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 14 października 2002 r, Nr : [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia 14 października 2002 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 5 punkt 4a i art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz §10 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1993r. w sprawie chorób zawodowych, po rozpatrzeniu odwołania M. R., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] .08.2002r., Nr [...], w sprawie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - przewlekłego zapalenia oskrzeli (poz. 4) i uszkodzenia słuchu (poz. 15). W rozpatrywanej sprawie ustalono, że M. R. pracował w latach 1969-75 w Zakładach [...] – [...] Oddział [...] jako blacharz budowlany, w latach 1975-1993 w Przedsiębiorstwie [...] w upadłości w [...] jako mechanik operator, w latach zaś 1995- 1999 w Przedsiębiorstwie [...] "[...]" sp. z o.o. w [...] jako gięciarz-spawacz. Od 1999r. przebywa na rencie. Jak ustalono w postępowaniu wyjaśniającym, M. R. wykonywał prace w narażeniu na pyły, gazy spawalnicze, hałas oraz zmienne warunki mikroklimatu. Na stanowiskach pracy nie wykonywano jednak badań środowiska pracy, a od ostatniego okresu zatrudnienia w warunkach narażenia zawodowego upłynęło 7 lat. W kierunku choroby zawodowej M. R. badany był w [...] Ośrodku Medycyny Pracy w [...] - Poradnia Chorób Zawodowych w [...] oraz Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] tj. jednostkach służby zdrowia właściwych w myśl § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz.U. Nr 65, poz.294 z późno zm.) do wydawania orzeczeń lekarskich o rozpoznaniu bądź braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych. Obydwa zespoły lekarskie orzekły o braku podstaw do rozpoznania zawodowej etiologii schorzeń. Wobec braku rozpoznania chorób zawodowych, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej działając w trybie przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, nie miały podstaw do stwierdzenia takich chorób w drodze decyzji administracyjnej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. R. nie podniósł żadnych argumentów merytorycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego chorób zawodowych wymienionych w poz. 4 i 15 wykazu chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2002r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Nie można zatem uznać, że w/w orzeczenia lekarskie w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniają treść dokonanego rozpoznania. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...]i Instytutu Medycyny Pracy w [...] odnośnie obydwu chorób zawodowych. Odnośnie schorzenia oskrzeli, [...] Ośrodek Medycyny Pracy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż "obserwacja w kierunku przewlekłego zapalenia oskrzeli - negatywna" a w uzasadnieniu stwierdził, że "w wyniku przeprowadzonych badań i wywiadu chorobowego brak danych do rozpoznania przewlekłego zapalenia oskrzeli". Wynika z tego zatem, że u pacjenta nie rozpoznano zapalenia oskrzeli. Tymczasem w uzasadnieniu orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w [...] stwierdzono m.in., że "zgodnie z przyjętymi lekarskimi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi w zakresie chorób zawodowych - brak cech niewydolności oddechowej lub wentylacyjnej nie upoważnia do przyjęcia zawodowej etiologii rozpoznawanego u pacjenta przewlekłego zapalenia oskrzeli". Z tego orzeczenia zdaje się zatem wynikać, że w przeciwieństwie do wcześniejszej diagnozy, tym razem rozpoznano zapalenie oskrzeli, lecz zdaniem lekarzy jest to schorzenie o niezawodowej etiologii, albowiem wykonane badania czynnościowe układu oddechowego wykazały pełną jego wydolność w zakresie wentylacji i wymiany gazowej w płucach, a brak cech niewydolności oddechowej bądź wentylacyjnej nie upoważnia do przyjęcia zawodowej etiologii rozpoznanego przewlekłego zapalenia oskrzeli. Ponadto dodatni odczyn na poliwakcynę wskazuje na infekcyjne, a więc pozazawodowe tło schorzenia. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tej sprzeczności, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Analogiczny zarzut podnieść należy także wobec orzeczeń lekarskich dotyczących choroby słuchu. Także i w tym wypadku organy administracyjne nie zwróciły uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...] . W orzeczeniu [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] stwierdzono ubytek słuchu odnośnie UL-54dB a UP- resztki słuchu. Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w [...] dla UP-49 dB, a dla UL-25. Także i co do tych niezgodności organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie i w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy również zauważyć, że uzasadnienia orzeczeń lekarskich zawierają też tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §l ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w [...] , jednym z powodów odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu - uznano, że taki ubytek słuchu w uchu lepiej słyszącym nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej. Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Niezgodny z prawem jest również kolejny argument powołany jako uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania schorzenia zawodowego słuchu, tj. brak istotnego narażenia na hałas ponadnormatywny ("brak udokumentowanego narażenia zawodowego pacjenta na hałas ponadnormatywny"). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, aNSA 1995/1/28). Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił. Powołany argument o braku przekroczenia norm hałasu jest tym bardziej nieuzasadniony, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ uznał, że praca odbywała się w narażeniu na hałas i jednocześnie podkreślił, że nie przeprowadzano badań środowiska pracy. Niewykonanie przez pracodawcę ciążących na nim obowiązków przeprowadzania badań nie może negatywnie oddziaływać na sytuację prawną pracownika. Za niezgodny z prawem uznać należy także argument powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczący czasu, jaki upłynął od ustania narażenia ("od ostatniego okresu zatrudnienia w warunkach narażenia zawodowego minęło 7 lat") . Przepisy stanowiące w niniejszej sprawie podstawę do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej nie uniemożliwiają rozpoznania choroby zawodowej po upływie określonego czasu od ustania narażenia. Sam zresztą organ przyznaje, że po zaprzestaniu pracy przez M. R. nie jest on już narażony na hałas, z zatem nie wskazuje innych niż zawodowe przyczyn powstania choroby słuchu. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 §2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów przejazdu skarżącego do sądu, zgodnie z art. 205 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.