II SA/Kr 296/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 marca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Renata Czeluśniak ( spr. ) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2005r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia 12 grudnia 2000 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. K. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 stycznia 2001 roku J. K. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skarga na decyzję Wojewody z dnia 12 grudnia 2000 roku, znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2000 roku znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia Firmie "A" Sp. z o.o. i spółka jawna oddział w K. pozwolenia na budowę przejazdu łączącego ulicę [...] z ulicą [...], zlokalizowanego na działkach 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10,11 obr. [...]. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2000 roku Wojewoda stwierdził, iż przeprowadzone badanie akt wykazało, iż proponowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta, wniosek o pozwolenie został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] lipca 1998r., inwestor wykazał się prawem do dysponowania terenem na cele budowlane, przedłożona dokumentacja nie narusza zapisów ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a projekt budowlany jest kompletny i wykonany przez osobę legitymującą się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Organ ustosunkował się również do zarzutów odwołania J. K. Skarżąca domaga się, w skardze, uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Prezydenta Miasta, zarzucając rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącej nie wzięto pod uwagę ogólnie obowiązujących przepisów prawnych dotyczących ochrony przed hałasem i wibracją tj. art. 49 - 52, 74 - 79 ustawy z dnia 31.01.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (zwanej dalej: u.o.ś., tekst jednolity opublikowany w Dz. U. Nr 49 z 1994 r. poz. 196) oraz aktów wykonawczych do niej, w tym przede wszystkim rozporządzenia Ministra OŚZNiL z dnia 13.V.1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 66, poz. 436). Przepisy te winny być odpowiednio stosowane w każdej działalności inwestycyjnej. W przepisach tych są m.in. konkretne ściśle określone wymagania akustyczne dotyczące różnych rozwiązań technicznych konstrukcyjnych czy technologicznych. Środkiem prowadzącym do egzekwowania tych wymagań jest obligatoryjna ocena zgodności projektu z wymaganiami ochrony środowiska przed dopuszczeniem go do budowy i późniejszej eksploatacji. Skarżąca podniosła, iż w tej konkretnej sprawie nie przeprowadzono nawet odpowiednich badań natężenia hałasu, który przekracza maksymalne dopuszczalne jego natężenie (vice: tabela nr 2 w rozporządzeniu z dnia 13.05.1998 r.) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej. Ponadto realizacja inwestycji, zdaniem skarżącej, spowoduje brak odpowiedniego i bezpiecznego wjazdu na posesję skarżącej i wyjazdu z tejże posesji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł, że zaskarżonej decyzji z dnia 12 grudnia 2000 roku nie można przypisać naruszenia prawa skutkującego jej uchyleniem oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2000 r. Odpowiadając na zarzuty skarżącej stwierdził, iż projektowana inwestycja nie została wymieniona w wykazie inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zawartym w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589 z późno zm.). Uzgodnienie, z którego mógłby wynikać obowiązek budowy ekranu akustycznego należy do kompetencji właściwego starosty i powiatowego inspektora sanitarnego, w odniesieniu do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (art. 4 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jednolity tekst Dz. U. Nr 15, poz. 139 z późno zm.). Zdaniem Wojewody załączony do akt projekt budowlany uwidacznia w projekcie zagospodarowania terenu wjazdy na działkę nr 7. Odnośnie zawartego w skardze zarzutu dotyczącego muru oporowego podniesiono, że przedmiotem pozwolenia na budowę jest krótki odcinek muru oporowego na działce nr 10, na której rozpoczyna się skarpa. Nie stwierdzono przesłanek zmiany wysokości muru przedstawionego w projekcie budowlanym, który został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W przedmiocie roszczenia, dotyczącego wykonania bramy wjazdowej na działce nr 7 tut. organ informuje, że nie jest właściwy do jego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga jest uzasadniona. Odnosząc się - w pierwszej kolejności - do zarzutów skargi dotyczących niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami regulującymi ochronę środowiska podnieść należy, co następuje: Droga - zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126) - to budowla, a zgodnie z art. 3 pkt 1b budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami jest obiektem budowlanym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1d Me i pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126) obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający spełnienie podstawowych wymagań dotyczących ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami i ochronę uzasadnionych osób trzecich. Art. 35 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126) stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu m.in. z wymaganiami ochrony środowiska oraz sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Zgodnie z § 2 pkt 8 ppkt l rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. z 1998 r. Nr 93 poz. 589), według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zalicza się drogi krajowe. W myśl natomiast § 6 do oceny oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej m.in. na rozbudowie lub modernizacji obiektu budowlanego, powodującej zmianę sposobu zagospodarowania terenu przepisy § 3-5 ( §5 precyzuje jakie wymagania spełniać powinna ocena oddziaływania na środowisko inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska sporządzana na etapie uzgodnienia projektu budowlanego) stosuje się odpowiednio, w zależności od rodzaju i etapu inwestycji. Przedmiotowa inwestycja, wg pierwszej części decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2000r., nazwana została jako "przejazd łączący ulicę [...] z ulicą [...] obiekt : 1.przebudowa wjazdu z ul. [...] i części ul. [...] - od linii pasa drogowego drogi krajowej w kier. wschodnim..."; co oznaczałoby, że projektowana inwestycja polega m.in. na modernizacji ul. [...], która jest drogą krajową. Zgodnie z art. 68 pkt 5 ppkt 2 i pkt 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49 poz. 196), według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, projekt budowlany przedstawiany przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wymaga - w przypadku inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (a zatem dotyczy to również modernizacji drogi krajowej) - uzgodnienia z powiatowym inspektorem sanitarnym. Uzgodnienie projektu budowlanego dla takiej inwestycji dokonywane jest na podstawie odpowiednich dla danego etapu inwestycyjnego oceny oddziaływania na środowisko, sporządzonej na koszt inwestora przez biegłego z listy wojewody. Jeżeli zatem przedmiotem zaskarżonej decyzji jest modernizacja ul. [...] to stwierdzić należy, iż brak jest wymaganego ww. przepisami prawa uzgodnienia. Rację ma ponadto skarżąca, iż zgodnie z art. 52 ww. ustawy o ochronie środowiska przebieg oraz rozwiązania techniczne tras komunikacyjnych powinny zapewniać możliwie najmniejsze uciążliwości dla środowiska w zakresie hałasu i wibracji, a zgodnie z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami terenowe organy administracji państwowej w wydawanych na podstawie prawa budowlanego decyzjach w sprawie ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanych, w sprawach zatwierdzania planów realizacyjnych oraz w pozwoleniach na budowę powinny uwzględniać wymagania ochrony środowiska przed hałasem. Powyższe uzgodnienie z powiatowym inspektorem sanitarnym nie jest natomiast konieczne w przypadku budowy czy modernizacji drogi gminnej, czy powiatowej. W zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdzając, że projektowana inwestycja nie została wymieniona w wykazie inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, zawartym w ww. rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie w odniesieniu do rodzaju drogi/ dróg, których inwestycja dotyczy Problem jednak w tym, że zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy decyzja, która określa przedmiot pozwolenia na budowę w taki sposób, iż nie wiadomo czego w istocie pozwolenie dotyczy. Z jednej bowiem strony stwierdzono, że pozwolenie na budowę dotyczy inwestycji nazwanej "przejazd łączący ulicę [...] z ulicą [...] obiekt: 1.przebudowa wjazdu z ul. [...] i części ul. [...] - od linii pasa drogowego drogi krajowej w kier. wschodnim;...", w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż niniejsza decyzja obejmując zakres zainwestowania od linii pasa drogowego drogi krajowej jaką jest ul. [...] w kier. wschodnim dotyczy ul. [...] jako "drogi ślepej"(w celu uczynienia z niej drogi przejezdnej do ul. [...] inwestor winien uzyskać decyzję wojewody o pozwoleniu na budowę części wjazdu od ul. [...] do ul. [...] położonej w pasie przydrożnym drogi krajowej), a z drugiej strony - na poszczególnych opracowaniach wchodzących w skład projektu budowlanego inwestycję nazywano: "modernizacja ul. [...] dla dojazdu do ul. [...]", "dojazd i wjazd z ul. [...] – [...]", "wjazd i wyjazd z ul. [...] na ul. [...]". Powyższe zapisy w decyzji, tytuły opracowań wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego oraz ich część rysunkowa nie pozwala na jednoznaczne ustalenie na czym polega planowana inwestycja. Odnosząc się natomiast co do zarzutu skarżącej odnośnie braku zapewnienia odpowiedniego i bezpiecznego wjazdu z planowanej drogi na działkę skarżącej podnieść należy, iż organ II instancji, ani w odpowiedzi na skargę, ani tym bardziej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do podnoszonego przez J. K. żądania wykonania wjazdu na działkę nr 7 do zachodniej granicy działki i wykonania nowej bramy wjazdowej do działki nr 7 w istniejącym ogrodzeniu, mimo, że w projekcie budowlanym w opracowaniu dotyczącym modernizacji ul. [...] dla dojazdu dla ul. [...] przewidziano wykonanie nowego wjazdu hm 1+35,00 właśnie na działce skarżącej przy czym postanowiono, iż wjazd i wyjazd ten będzie wykonany jako "wjazd bramowy", zostanie rozszerzony i konieczne będzie wykonanie poszerzonej bramy wjazdowej do szerokości 8,0 m w ramach projektu drogowego. Nie wyjaśniono, w jaki sposób realizacja projektu w tym zakresie wpłynie na możliwość wykorzystania dotychczasowej bramy przez skarżącą i czy w ogóle będzie to możliwe, a jeżeli nie - to kto wykona nową bramę. Badając z urzędu zgodność zaskarżonej decyzji z prawem podnieść ponadto należy, co następuje. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1a i 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126) przed wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: - miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego - wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawę kontroli przez sąd administracyjny zgodności decyzji organu administracyjnego z uzgodnieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu oraz jego tekst (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 1986 r. II S.A. 2037/85 ONSA 1986/1/6). W przedmiotowej sprawie w aktach administracyjnych brak rysunku i tekstu odpowiedniej dla danego terenu części planu zagospodarowania przestrzennego. Analizując z kolei zgodność zaskarżonej decyzji z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzić należy, iż taka zgodność nie zachodzi. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 23 lipca 1998 r. określiła inwestycje jako "dojazd i wyjazd do i z ulicy [...] na ulicę [...]", podczas gdy pozwolenie na budowę dotyczy inwestycji nazwanej "przejazd łączący ulicę [...] z ulicą [...] obiekt: 1. przebudowa wjazdu z ul. [...] i części ul. [...] - od linii pasa drogowego drogi krajowej w kier. wschodnim; 2. przebudowa oświetlenia ulicznego i zabezpieczenie istniejących kabli; 3. przebudowa i zabezpieczenie istniejącej kanalizacji teletechnicznej; 4. zabezpieczenie kanalizacji teletechnicznej wraz z przekładką kabli pod jezdnią ul. [...]; 5. przebudowa gazociągów; 6. budowa części muru oporowego poza pasem drogowym drogi krajowej, zlokalizowanych poza linią pasa drogowego drogi krajowej (ul. [...] w kier. wschodnim, na działkach 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 w obrębie [...])". O ile "dojazd i wyjazd do i z ulicy [...] na ulicę [...]" jako budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, na którą wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obejmuje również przebudowę instalacji i urządzeń wymienionych w pozwoleniu na budowę to nie sposób przyjąć, iż zaskarżona decyzja w części dotyczącej budowy muru oporowego jest zgodna z zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 1998 r. Odnośnie bowiem planowanej budowy muru oporowego brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Naruszony został zatem art.32 ust.4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz.414), w brzmieniu na dzień wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z którym pozwolenie na budowę mogło być wydane tylko temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto jeszcze raz podkreślić należy wewnętrzną sprzeczność pomiędzy częścią tekstową zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, a jej częścią graficzną. Nazwa inwestycji określona została jako "przejazd łączący ulicę [...] z ulicą [...] obiekt - przebudowa wjazdu z ul. [...] i części ul. [...] - od linii pasa drogowego drogi krajowej w kier. wschodnim". Z uzasadnienia decyzji wynika, iż pozwolenie obejmuje inwestycję od linii pasa drogowego drogi krajowej jaką jest ul. [...] w kier. wschodnim i dotyczy ul. [...] jako "drogi ślepej". Na poszczególnych opracowaniach wchodzących w skład projektu budowlanego inwestycję nazywano: "modernizacja ul. [...] dla dojazdu do ul. [...]" (opracowanie 01/5, 02/5, 05/5, 06), "dojazd i wjazd z ul. [...] – [...]" (opracowanie nr 03/5), "wjazd i wyjazd z ul. [...] na ul. [...]" (opracowanie nr 04/5), a ponadto zakres ww. opracowań obejmuje nie tylko "wjazd z ul. [...] w ul. [...]", ale też "wyjazd z ul. [...] w ul. [...]". Naruszenie powołanych wyżej przepisów prawa budowlanego oraz art. 7 i 77 kpa, miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy, w związku z tym zaskarżoną decyzję uchylono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późn. zmianami). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowanie wyjaśniające zostać winno uzupełnione w celu usunięciu wszystkich braków, o których wyżej mowa. Przede wszystkim należy precyzyjnie określić przedmiot pozwolenia na budowę i w zależności od niego decyzja musi zostać wydana przez właściwy rzeczowo organ administracyjny po zgromadzeniu wszystkich wymaganych, w zależności od rodzaju inwestycji, uzgodnień i opinii. Organ winien też ustosunkować się do żądań skarżącej odnośnie wykonania wjazdu i bramy wjazdowej do działki nr 7 ze względu na rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym i wymóg uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126). Decyzja administracyjna winna też prawidłowo określać strony postępowania (art. 107 § 1 kpa) tj. pełną i prawidłową firmę inwestora. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późn. zmianami).