II SA/Kr 2964/00

Sygn. akt. II SA/Kr 2964 / 00 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 października 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski AWSA Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2004r. sprawy ze skargi B. N. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2000r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A. G. kwotę 50 /pięćdziesiąt / złotych oraz na rzecz B. N. kwotę 50 /pięćdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [.....] kwietnia 2000r. K.S. działając jako pełnomocnik [.....] S. A. [.....] zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Wąchock o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji p. n. "kablowa linia światłowodowa relacji Starachowice-Parszów na terenie Gminy Wąchock." Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wójt Miasta i Gminy W. decyzją z dnia 16 sierpnia 2000r., nr [.....] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kablowej linii światłowodowej relacji Starachowice-Parszów na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wąchock zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Wąchocku nr XIX/112/91 z dnia 12.12.1991r. (publ. Dz.Urz. Województwa Kieleckiego nr 2, póz.25 z 6.02.1992r.) oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Starachowice zatwierdzonego uchwałą nr VII/30/77/WRN w Kielcach z dnia 20.06.1977r. (publ. Dz.Urz. WRN nr 6 z 23.07.1977r, uchwały nr II/2/91 Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 26.02.1991r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego miasta (publ. Dz.Urz. Województwa Kieleckiego nr 7 z dnia 18.04.1991r. i uchwały nr 11/22/99 Rady Miejskiej z dnia 1.03.1999r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (publ. Dz.Urz. Województwa Świętokrzyskiego nr 19, poz.389 z dnia 15.04.1999r. oraz na podstawie artl ust. l i 2, art.39, art.40 ust.l, 3 i 3c, art.42 i art.46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999r. Dz.U. nr 15, poz.139 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, iż planowana inwestycja miała być realizowana na obszarach oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Wąchock symbolami: 6.20-ZD (teren projektowanych ogródków działkowych o charakterze rekreacyjnym), 6.1-MN; 10-MN; 11-MN, 20-MN, 21-MN (tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej), 4.2-MR.MN (tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej), 55-ZP (teren istniejącego skweru na terenie rynku), 57-ZN (tereny zielenie izolacyjnej nie urządzonej wzdłuż drogi krajowej), 67-R (teren stanowiący bezpośrednią otulinę zabytkowego zespołu klasztornego, objęty ścisłą strefą ochrony konserwatorskiej "W"), 68-R (tereny przydomowych działek ogrodniczo-rolnych), 02.KDK (pas drogowy istniejącej drogi krajowej nr 746), 011 KDD (pas drogowy istniejącej drogi gminnej), RP (teren upraw polowych), RZ (teren łąk i pastwisk). Zgodnie z brzmieniem pkt 1.5 założeń generalnych planu na wszystkich obszarach oznaczonych w planie może być realizowana infrastruktura techniczna nie przewidziana w planie pod warunkiem maksymalnego respektowania funkcji danego terenu, a w przypadkach koniecznych uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych i leśnych na te cele. Na terenie Miasta Starachowice planowana inwestycja miała być realizowana na obszarach oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego symbolami: D l Z P (tereny projektowanej zielem parkowej w sąsiedztwie węzła komunikacyjnego), D 5 ZP (projektowana zieleń izolacyjna przy wiadukcie i zakładzie Dolnym FSC, istniejąca zabudowa osiedla [.....] do czasowej adaptacji, bez prawa wznoszenia trwałych budynków), E 40 KZt 2/2 (pas drogowy w istniejącej ulicy "Kielecka"), D 721 KZt 1A (istniejąca droga krajowa nr 746 Żarnów - Końskie - Skarżysko-Kamienna - Rudnik (Ostrowiec), Aleja Wyzwolenia), D 70 KK (magistralna, dwutorowa linia kolejowa Skarżysko-Kamienna - Rozwadów), E 4 ZP (projektowany bulwar pomiędzy zbiornikiem wodnym a ul.Kielecką). Nadto w ustaleniach generalnych do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Starachowic przewidziano w okresie perspektywicznym poprawę telefonizacji miasta. Dlatego też organ I instancji uznał planowaną inwestycję za zgodną z postanowieniami cyt. wyżej planów zagospodarowania przestrzennego. Skargę na decyzję Wójta Miasta i Gminy W. z dnia 16 sierpnia 2000r, nr [.....] wnieśli [.....],[.....],[.....],[.....], którzy wyrazili swój sprzeciw odnośnie przebiegu kabla światłowodowego przez ich działki. Nadto [.....] zarzucił, iż nie został zawiadomiony o przedmiotowym przedsięwzięciu. Decyzją z dnia 11 października 2000r., nr [.....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z postanowieniami zawartymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy Wąchock i Miasta Starachowice - podzielając w tym względzie stanowisko organu I Instancji. Nadto w odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniach Kolegium wskazało, iż obowiązujące przepisy nie nakładają na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego przedłożenia dowody dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to kwestia badana na etapie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenie na budowę. W konsekwencji zarzuty odwołujących się, podnoszące brak zgody na zakres i przebieg zamierzenia objętego inwestycją na ich działkach, na rym etapie rozpatrywania sprawy są przedwczesne. "Odnośnie zarzutu Pana [.....] dotyczącego nie powiadomienia Go o zamierzonym przedsięwzięciu Kolegium stwierdza, iż zarzut ten nie polega na prawdzie, bowiem Pan [.....] miał zapewniony udział w prowadzonym postępowaniu i otrzymał w dniu [.....] .05.2000r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie." W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, skargi wnieśli [.....],[.....] , którzy zarzucili w swoich skargach, iż nie zostały uwzględnione zastrzeżenia właścicieli działek, na których ma być prowadzona inwestycja, co spowoduje komplikacje w ich prawidłowym zagospodarowaniu i spadek ich wartości. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach rozpatrując odwołanie nie uwzględniło treści art. 42 ust. l pkt 5 ustawy z 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym - w zakresie dotyczącym ochrony interesów osób trzecich. W konsekwencji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na rozprawie w dniu 20 lipca 2004r, na zasadzie art. 111 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządzono połączenie sprawy ze skargi [.....] o sygn. akt II SA/Kr 2989/00 ze sprawą o sygn. akt 2964/00 ze skargi [.....] celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na zasadzie art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy me będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając przedmiotową sprawą przede wszystkim wskazać należy na kardynalne błędy procesowe organów obu instancji popełnione w toku prowadzonego przez nie postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem z przedłożonych akt administracyjnych sprawy: wypisów z ewidencji gruntów, zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień o wszczęciu postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej decyzji nie wszystkie strony postępowania zostały o nim zawiadomione. Zarówno z zawartych w aktach sprawy wypisów z ewidencji gruntów, jak i ze zwrotu przesyłek pocztowych zawierających zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sposób jednoznaczny wynika, iż adresaci tych przesyłek zmarli. Mimo to organ I instancji nie ustalił ich następców prawnych i nadal prowadził postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji przyjąć należy, iż świadomie wydał decyzję administracyjną, której adresatami były osoby zmarłe, gdyż miał o tym wcześniej odpowiednią informację, nadto nakazał doręczyć decyzję tym osobom (!) Z akt sprawy nie wynika nawet, aby Burmistrz Miasta i Gminy [.....] podjął jakiekolwiek próby ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, które prowadził. Stanowi to rażące naruszenie zasad ogólnych zawartych w art.7 nakazującym przestrzegania zasady praworządności i art.10 k.p.a. nakazującej organom administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Godzi również w nakaz wynikający z art.61 § 4 k.p.a. nakazujący zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Kto jest bowiem stroną postępowania administracyjnego jednoznacznie określają art.28 i 29 k.p.a. - w żadnym wypadku nie mogą nimi być osoby zmarłe. Przez to również naruszony został art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie oznaczenia stron postępowania w wydanej decyzji. Oznacza, to również rażące naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym - w zakresie dotyczącym ochrony interesów osób trzecich, gdyż osoby te, którym przysługiwał przymiot strony w prowadzonym przez organy administracji publicznej postępowaniu nie zostały o nim zawiadomione, a w konsekwencji pozbawione w ten sposób zostały ochrony swoich interesów w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. "Jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, a uczestnictwo polega co najmniej na tym, by wszyscy mający interes prawny (obowiązek lub uprawnienie) zostali o prowadzonym postępowaniu administracyjnym powiadomieni, przeto nie miał organ odwoławczy innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., chyba że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Z reguły jednak taka sytuacja nie będzie występowała, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa." - por. wyrok NSA z 8.08.2001r., sygn. akt II SA/Gd 894/99. Tymczasem organ odwoławczy zamiast ze wskazanych wyżej względów uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia z nakazem prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, utrzymał ją w mocy. Co więcej dodać należy, iż naruszone zostały także prawa stron, które prawidłowo zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego i doręczono im decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [.....] z dnia 16 sierpnia 2000r., nr [.....] do uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym poprzez brak zawiadomienia ich o wniesieniu odwołań od tej decyzji i o przesłaniu ich do rozpatrzenia organowi odwoławczemu - czym naruszono jednoznaczną dyspozycję art. 131 k.p.a. Zawiadomienie wysłano bowiem tylko do kilku stron postępowania (inwestora, odwołujących się, Zarządu Miasta [.....] . oraz "[.....] " Sp. z o.o.). Naruszono tym samym prawo pozostałych stron do uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym. Nadto sama decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach z dnia 11 października 2000r., nr [.....] , która została zaskarżona do sądu administracyjnego skierowana została i doręczona wyłącznie tym stronom postępowania, które zawiadomione zostały o wniesieniu odwołań. W konsekwencji również decyzja organu odwoławczego nie została doręczona wszystkim stronom prowadzonego postępowania, czym pozbawiono ich do skorzystania z uprawnień do wniesienia prawem przewidzianych środków zaskarżenia. Dodać należy, iż w aktach brak jest informacji, czy organ I lub II instancji zawiadomiły organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków o fakcie, że znacząca część danych zawartych w tej ewidencji jest nieaktualna oraz celem doprowadzenia przez ten organ zapisów zawartych w ewidencji do zgodności ze stanem faktycznym poprzez wyegzekwowanie w stosunku do następców prawnych osób wpisanych do ewidencji obowiązku wynikającego z art.22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. (t.j. Dz.U. z 2000, nr 100, poz. 1086 z późn. zm.), a także ewentualnego zastosowania art.48 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy. Zgodnie z brzmieniem art.39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999r. Dz.U. nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonywaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z wyjątkami wskazanymi w ust. 2 tego artykułu. Decyzję ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.40 ust. 1 cyt. ustawy), a co więcej nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego podstawowym działaniem organów administracji publicznej w. tym zakresie jest porównanie planowanej inwestycji z zapisami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym obszarze. W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja polegać miała na budowie rurociągu kablowego dla kabli światłowodowych relacji Starachowice-Parszów na działkach położonych w miejscowościach [.....],[.....],[.....],[.....]. Podnieść należy, iż w aktach sprawy znajduje się tylko kserokopia fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [.....] , brak jest natomiast planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [.....] , na którego zapisy powołują się organy obu instancji w wydanych przez siebie rozstrzygnięciach. Uniemożliwia to dokonanie przez sąd jakiejkolwiek pełnej oceny działań podjętych przez organy administracyjne w zakresie ustalenia zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć jedynie należy, iż zgodnie z fragmentami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Starachowice , w żadnym ze wskazanych obszarów, przez które ma przebiegać inwestycja, nie przewiduje się możliwości lokalizacji takiej inwestycji tak w zakresie podstawowym, jak i dopuszczalnym. Organy administracji prowadząc postępowanie, które zakończyło się zaskarżoną decyzja naruszyły art.7, 10, 61 § 4, 107 i 131 k.p.a. oraz art. 42 ust. l pkt 5 ustawy z 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności organy administracyjne zobowiązane są zatem do jednoznacznego i prawidłowego określenia stron prowadzonego postępowania oraz zawiadomienia ich o toczącym się postępowaniu, a także zapewnienia im możliwości uczestniczenia na każdym etapie postępowania administracyjnego. Następnie w zebranym materiale dowodowym wykazać należy możliwość realizacji planowanej inwestycji z obowiązującym stanem prawnym. Podsumowując stwierdzić należy, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło z naruszeniem prawa, które wpływ na wynik sprawy i dające podstawę do wznowienia postępowania, a zatem powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.