II SA/Kr 2969/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2005 r sprawy ze skargi A.W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 listopada 2003 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w częściach, w których nie stwierdzają one choroby zawodowej słuchu (pozycja nr 15 Wykazu Chorób Zawodowych) II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 §1, pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294) w związku z § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].2002r., znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych z poz. 2, 4, 6 i 15 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że A.W. pracował w latach 1952-74 w Zakładach Mechanicznych "T" w [...] w narażeniu na ponadnormatywny hałas, nie można też wykluczyć krótkotrwałego kontaktu z oparami kwasu solnego podczas przebywania w Cynkowni, natomiast nie był narażony na pyły przemysłowe. W latach 1974-91 pracował w H A. W. był badany w 2001r. przez Ośrodek Medycyny Pracy, a następnie w 2002r. przez Instytut Medycyny Pracy, które nie stwierdziły schorzeń zawodowych. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u A.W. chorób zawodowych, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uwzględniając dodatkowo wyjaśnienia IMP zawarte w piśmie z dnia [...].2003r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. W. wskazał na szczególnie ciężkie warunki, w jakich wykonywał pracę. Powołał się też na dokument z [...].1978r., który wyraźnie mówi o utracie słuchu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia tych chorób, pomimo że przyjął narażenie na czynniki szkodliwe, m.in. hałas. Odnośnie zaświadczenia z 1978r. podano, że zostało ono wystawione przez Specjalistyczny Przemysłowy Zespół Opieki Zdrowotnej i skierowane do lekarza zakładowego w związku z zatrudnieniem skarżącego w Fabryce Opakowań Blaszanych na Wydziale (gdzie występował hałas), w ramach badania profilaktycznego i zawiera przeciwwskazanie do pracy w nadmiernym hałasie, nie określa natomiast stanu narządu słuchu. Dodano też, że w Fabryce tej skarżący pracował tylko jeden miesiąc. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie dotyczące schorzenia słuchu, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia słuchu i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia są niezwykle lakoniczne, jednozdaniowe. Nie może być uznane za wystarczające np. stwierdzenie, że "wykres krzywej audiometrycznej po stronie lewej jest niecharakterystyczny dla zawodowego uszkodzenia słuchu". Nie wyjaśnia ono w sposób pełny i jasny jak ten wykres przebiega oraz przyczyn, z powodu których miałoby to świadczyć o pozazawodowym pochodzeniu niedosłuchu. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie wyjaśniły także w wystarczającym stopniu zasadniczej rozbieżności w treści orzeczeń lekarskich tj. Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy odnośnie schorzenia słuchu. W orzeczeniu Ośrodka Medycyny Pracy stwierdzono niedosłuch odbiorczy ucha lewego i niedosłuch mieszany ucha prawego, ubytek słuchu odnośnie UP-36dB a UL-34 dB. Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy stwierdzono obustronny niedosłuch odbiorczy, dla UP-31 dB, a dla UL wielokrotnie mniej niż stwierdził to OMP, albowiem tylko 3 dB. Co do tej zasadniczej niezgodności organy administracyjne zwróciły się wprawdzie o jej wyjaśnienie i uzyskano opinię uzupełniającą IMP (pismo z dnia [...].2003r.), nadal jednak nie można uznać, że w sposób wystarczający wyjaśnione w nim zostały wątpliwości powstające w związku z tak zasadniczą różnicą w diagnozie. IMP w dalszym ciągu podtrzymał tezę o obustronnym charakterze niedosłuchu i jego wielkości, natomiast za przyczynę rozbieżności uznano opieranie się przez OMP jedynie na wynikach badań subiektywnych lub zmienność obrazu klinicznego niedosłuchu skarżącego. W ocenie Sądu wyjaśnień zawartych w opinii uzupełniającej IMP nie można uznać za wystarczające. Nie tłumaczą one w sposób pełny i nie budzący wątpliwości skąd wzięła się ta zasadnicza rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich. Nieprzekonywujące jest zwłaszcza bliżej niewyjaśnione stwierdzenie o możliwości istnienia "zmienności obrazu klinicznego niedosłuchu". Nie wiadomo zatem, czy ta zmienność jest tylko hipotezą, czy też stwierdzono jej istnienie u skarżącego. Nie wiadomo też, jaka jest jej przyczyna. Analogiczny zarzut dotyczy też niezgodności w zakresie przyczyn, a powodu których odmówiono uznania rozpoznanego uszkodzenia słuchu za chorobę zawodową. OMP w uzasadnieniu powołał się bowiem oprócz "wykresu krzywej audiometrycznej po stronie lewej niecharakterystycznego dla zawodowego uszkodzenia słuchu" na brak od 1978r. udokumentowanego narażenia na hałas ponadnormatywny, co nie pozwala na rozpoznanie z przeważającym prawdopodobieństwem związku przyczynowo-skutkowego. IMP natomiast powołał się jedynie na brak danych odnośnie stanu narządu słuchu w roku zakończenia pracy tj. 1978, co nie pozwala uznać związku przyczynowego. Do tych niezgodności w treści uzasadnień orzeczeń lekarskich organy administracyjne w ogóle się nie ustosunkowały i nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o ich wyjaśnienie. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy również zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich zawierają też tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Za niezgodny z prawem uznać należy argument powołany w uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego OMP powołanego następnie w zaskarżonej decyzji dotyczący czasu, jaki upłynął od ustania narażenia na hałas ponadnormatywny ("brak udokumentowanego narażenia na ponadnormatywny hałas od roku 1978"). Przepisy stanowiące w niniejszej sprawie podstawę do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej nie uniemożliwiają rozpoznania choroby zawodowej po upływie określonego czasu od ustania narażenia. Niezgodny z prawem jest również argument IMP powołany jako uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania schorzenia zawodowego słuchu, tj. brak badań narządu słuchu w roku zakończenia pracy, tj. w 1978r. Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił, nie wskazał bowiem przyczyn, które mogły spowodować schorzenie słuchu. Sam natomiast brak badań w chwili zakończenia pracy tego domniemania związku przyczynowego nie obala i nie może negatywnie oddziaływać na sytuację prawną pracownika. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części dotyczącej orzeczenia o schorzeniu słuchu, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne w tym zakresie uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji w części dotyczącej braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej słuchu. W pozostałej części natomiast zaskarżona decyzja w ocenie Sądu jest zgodna z prawem. Wydana została w oparciu o jednoznaczne i wzajemnie spójne orzeczenia lekarskie, których treść nie budzi wątpliwości. Dlatego też w tej części skarga została oddalona, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej słuchu, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.