II SA/Kr 297/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W. D. i F. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2008 r. po rozpoznaniu wniosku F. D. i W. D. o zawieszenie postępowania, odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: budowa kanału sanitarnego oraz przebudowa wodociągu w ul. [...] z włączeniem w ul. [...] na os. [...] na wskazanych w postanowieniu działkach położonych w K. obr. [...], prowadzonego na wniosek Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i kanalizacji S.A. w K.. Organ I instancji uzasadniając postanowienie podał, odwołując się do art. 97 § 1 pkt 4 kpa, że ustalenia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, na której urządzona jest droga wewnętrzna – ul. [...], a nieruchomością skarżących, obejmującą działkę nr "1" nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu przywołanego powyżej przepisu. Decyzja wydawana w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi bowiem praw do terenu, a inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu, przez który planowany jest przebieg inwestycji. Nawet ewentualna zmiana granic nieruchomości wynikająca z orzeczenia o rozgraniczeniu pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie wydawane w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, gdyż nie zmienia wniosku inwestora. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyły F. D. i W. D., zarzucając naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego błędną interpretację i wniosły o zawieszenie postępowania, bądź uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podniosły, że zachodzą przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w opisywanej sprawie, gdyż przed Sądem Rejonowym dla [...] w K., pod sygnaturą akt I Ns [...] prowadzone jest postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości, pomiędzy nieruchomością, przez którą przebiega droga wewnętrzna ul. [...], a nieruchomością skarżących, obejmującą działkę nr "1". Podniosły, iż rozstrzygnięcie wydane w sprawie rozgraniczeniowej jest istotnym zagadnieniem prawnym, które może mieć znaczenie dla sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 15 grudnia 2008 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podniósł, że w całości podziela rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu Prezydenta Miasta K. z dnia 2 kwietnia 2008 r., nr [...]. Uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania, zarówno w oparciu o przepis art. 98 § 1 kpa, jak i art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W sprawie nie wystąpiła bowiem przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Regulacja tego przepisu wskazuje na obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania przez organ administracji publicznej, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Według SKO, sytuacja opisana tym przepisem w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż prawnie irrelewantne dla postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego pozostaje sprawa rozgraniczenia nieruchomości wskazanych we wniosku inwestora. Brak jest także podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o regulację przepisów art. 97 § 1 pkt 1-3 kpa, gdyż żadna z hipotez opisanych tymi przepisami w niniejszej sprawie nie zachodzi. Natomiast z art. 98 § 1 kpa wynika, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. F. i W. D. nie są wnioskodawcami w sprawie o ustalenie lokalizacji dla opisanej inwestycji, stąd uprawnienie opisane tym przepisem im nie przysługuje. Skargę od powyższego postanowienia SKO w ustawowym terminie złożyły W. i F. D., zaskarżając postanowienie w całości i domagając się jego zmiany i orzeczenia o zawieszeniu prowadzonego postępowania administracyjnego, bądź uchylenia sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżące wydanemu postanowieniu zarzuciły naruszenie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 98 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością skarżących a nieruchomością, na której urządzona jest droga wewnętrzna – ul. [...], nie stanowi zagadnienia wstępnego dla prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, naruszenie przepisów art. 7 -. 10 kpa poprzez niezapewnienie skarżącym udziału w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nieprzedstawienie pełnej informacji o wniosku inwestora oraz o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie praw skarżących w postępowaniu administracyjnym, naruszenie przepisu art. 98 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż zawieszenie postępowania może nastąpić wyłącznie na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest uzasadniona. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu SKO jest prawidłowe. Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie mógł orzekać jedynie w granicach kwestii proceduralnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza to, iż badając sprawę mógł on kontrolować i odnieść się tylko do tego, co było przedmiotem postanowienia organu I instancji, na które wniesiono zażalenie. W analizowanej sprawie przedmiotem postanowienia była kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem tylko ta incydentalna kwestia mogła być poddana ocenie i rozstrzygnięciu organu II instancji. Przedmiotem kontroli Sądu było zatem postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. o odmowie zawieszenia postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje – w zależności od charakteru przesłanek - dwa rodzaje zawieszenia postępowania, a mianowicie instytucję obligatoryjnego zawieszenia, którego przesłanki określa art. 97 kpa oraz fakultatywnego zawieszenia postępowania, uregulowanego w art. 98 kpa. W niniejszej sprawie organ I instancji rozstrzygał w kwestii obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast organ II instancji rozszerzył rozważania o kwestie fakultatywnego zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu brak jest podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten wskazuje obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania przez organ administracji publicznej, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Natomiast zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu zachodzi w sytuacji, gdy w ramach przedmiotu sprawy występuje jako jej element kwestia, której uprzednie rozpoznanie warunkuje możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a jednocześnie do rozpoznania tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpatrujący sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd. Sytuacja opisana tym przepisem nie zachodzi w niniejszej sprawie. Dla sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mają bowiem znaczenia kwestie rozgraniczenia nieruchomości, czy kwestie własnościowe. Decyzja wydawana w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi bowiem praw do terenu, a inwestor nie musi w ogóle legitymować się tytułem prawnym do terenu, przez który planowany jest przebieg inwestycji. Kwestie te będą miały znaczenie dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Zatem wbrew zarzutom skarżących organ II instancji nie naruszył przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Należy dodać, że brak jest także podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o regulację przepisów art. 97 § 1 pkt 1-3 kpa, gdyż żadna z hipotez opisanych tymi przepisami w niniejszej sprawie nie zachodzi. Postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest niewątpliwie postępowaniem wszczynanym na wniosek, a zatem może ono być zawieszone po spełnieniu wymogów określonych w art. 98 § 1 kpa. Organ I instancji rozstrzygał w kwestii obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast organ II instancji rozszerzył rozważania o kwestie fakultatywnego zawieszenia postępowania. Było to dozwolone z tego względu, że przedmiotem rozpoznania była kwestia zawieszenia postępowania, a organ powinien badać kwestię jako całość i wziąć pod uwagę, że istnieje prawna możliwość zawieszenia postępowania także na wniosek strony. Do zadań organu administracji orzekającego w przedmiocie zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek należy ustalenie, czy przesłanki zawieszenia w danej sytuacji zachodzą. Jak wynika z art. 98 § 1 kpa, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Przepis ten wyraźnie mówi o "stronie, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte" – W. i F. D. nie są wnioskodawcami w tej sprawie (postępowanie nie zostało wszczęte na ich żądanie), stąd uprawnienie opisane przytoczonym przepisem im nie przysługuje. Zatem zarzut skarżących naruszenia art. 98 § 1 kpa także jest chybiony. Nie jest zasadny także zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 7, art., 8 art. 9 i art. 10 kpa poprzez niezapewnienie skarżącym udziału w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nieprzedstawienie pełnej informacji o wniosku inwestora oraz o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie praw skarżących w postępowaniu administracyjnym. Należy bowiem wskazać, że przedmiotem rozpoznania była kwestia procesowa – kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem tylko ta incydentalna kwestia mogła być poddana ocenie i rozstrzygnięciu organu II instancji, nie zaś merytoryczne postępowanie dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem poza zakresem oceny pozostawała prawidłowość postępowania w opisanym przedmiocie i nietrafne są zarzuty do tego się odnoszące. Z wyżej wymienionych powodów w ocenie Sądu organy administracji słusznie przyjęły, że nie zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania określone w art. 97 i w art. 98 kpa. W związku z tym Sąd nie stwierdził w przedmiotowej sprawie naruszenia przepisów postępowania ani też prawa materialnego i uznając, że zaskarżone postanowienia są zgodne z prawem, oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.