II SA/Kr 297/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi H.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. Decyzją z [...] stycznia 2009 r. Burmistrz Gminy i Miasta w M. zobowiązał A. i P.M. do uiszczania opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego przez Zakład Gospodarki Komunalnej w M. W dniu 29 kwietnia 2009r. H.P. zwróciła się pismem do Burmistrza Gminy i Miasta w M. o podjęcie pilnej interwencji na działce A. i P.M. celem zobowiązania właścicieli do posiadania zbiornika na nieczystości w stanie technicznym zgodnym z przepisami i nakazania opróżniania tego zbiornika z nieczystości. W piśmie tym skarżącą wskazała fakt spuszczania nieczystości przez A. i P.M. . Burmistrz Gminy i Miasta M. udzielił pisemnej odpowiedzi na pismo wyjaśniając, że już raz było prowadzone postępowanie administracyjne wobec A. i P.M. w przedmiocie utrzymania czystości, a w 2010r. dokonywano kontroli wykonywania obowiązku opróżniania zbiornika bezodpływowego i ustalono wykonywanie tego obowiązku przez A. i P.M. Skarżąca kolejnym pismem z dnia 29 października 2010r. ponownie zwróciła się do Burmistrza Gminy i Miasta w M. ze skargą, w której domagała się przerwania bezczynności w zakresie załatwienia sprawy wobec. A. i P.M. , którzy według skarżącej opróżniają z zanieczyszczeń swoją działkę i kierują je na działkę skarżącej. Wskazała również na brak wykonania innych decyzji nakazujących usunięcie z działki skarżącej odpadów pozostawionych tam przez A. i P.M. . W odpowiedzi pismem z dnia 8 listopada 2010r. Burmistrz Gminy i Miasta w M. wyjaśnił, że z wniosku skarżącej w 2009r. prowadzono postępowanie administracyjne dotyczące braku umowy na opróżnianie zbiornika bezodpływowego przez A. i P.M. i postępowanie to zakończyło się decyzją, którą skarżąca otrzymała. Kontrolując realizowanie tej umowy, Burmistrz ustalił, że A. i P.M. zawarli umowę na odprowadzanie ścieków i posiadają kopie rachunków za wywóz nieczystości ze zbiornika bezodpływowego. Nie stwierdzono nieprawidłowości związanych z wykonaniem tejże umowy. W dniu 19 listopada 2010r. H.P. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za pośrednictwem organu l instancji pismo zatytułowane "ODWOŁANIE - SKARGA - ZAŻALENIE od "decyzji" Burmistrza Gminy i Miasta M. z dnia 8 listopada 2010r. znak: [...] stanowiące swego rodzaju odpowiedź na pismo informacyjne Burmistrza Gminy i Miasta M. z dnia 8 listopada 2010r., znak[...] , dotyczące zakończenia decyzją z dnia 14 stycznia 2009r. nr[...] , sprawy w przedmiocie nałożenia na współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w M. przy ul. [...] obowiązku ponoszenia opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego znajdującego się na ich nieruchomości. W piśmie tym zostało wyraźnie wskazane, że skarżąca zaskarża "decyzję" z [...] listopada 2010r. znak [...] domagając się jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca ponownie wskazała, że A. i P.M. wylewają fekalia ze swojej działki na jej działkę i to w ogóle nie interesuje burmistrza. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , w oparciu o art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania H.P. od pisma Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2010r., znak [...]. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się H.P. składając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na to postanowienie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o uchylenie poprzedzającej go decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie narusza prawo oraz narusza jej interes prawny jak też interes wspólnoty mieszkaniowej w zakresie utrzymywania czystości i porządku na terenie miasta i gminy M . Ustawa z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy M. nakładają konkretne obowiązki na Burmistrza Miasta i Gminy M. w zakresie egzekwowania od właścicieli wykonywania przez nich obowiązków nałożonych tą ustawą. Tymczasem Burmistrz nie tylko że sam z urzędu nie podejmuje działań w tym zakresie, ale nadto nie reaguje na wnioski i sygnalizację, które podnosi skarżąca, czego dowodem są jej pisma i sygnalizacje składane od dnia 25 marca 2010r. W ten sposób, zdaniem skarżącej, organ ten pozostaje w bezczynności, a co więcej uchyla się od swych ustawowych obowiązków. Skarżąca wskazała, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie załatwiło sprawy w sposób zgodny z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czyli w formie wydania stosownej decyzji administracyjnej, to również naruszyło przepisy ustawy i wydanego na jej podstawie regulaminu, a w konsekwencji rażąco naruszyło art.1 K.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. oraz art.6-16 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a., art. 35-38 K.p.a., art. 61-66 K.p.a., art. 75 K.p.a., art. 89 K.p.a. i art. 104 -113 K.p.a. Wyrokiem z dnia 24 maja 2011 sygn. akt. II SA/Kr 428/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przede wszystkim powinno zbadać jaki jest sens tak złożonego podania, czyli czego w istocie domaga się osoba wnosząca pismo, gdyż w postępowaniu administracyjnym bada się nie aspekt formalny, a istotę sprawy. Organ odwoławczy powinien ustalić charakter wniesionego przez skarżącą pisma, w szczególności czy nie jest ono ewentualnie zażaleniem na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta M. W konsekwencji, Sąd doszukał się podstaw do wydania orzeczenia uchylającego zaskarżone postanowienie na podstawie art.145 §1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. Pismem z dnia 4 listopada 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło się do skarżącej o sprecyzowanie żądania zawartego w jej piśmie z dnia 18 listopada 2010r. o tytule " ODWOŁANIE – SKARGA – ZAŻALENIE" celem ustalenia, czy pismo to stanowi zażalenie na bezczynność organu, czy też jest w istocie żądaniem wszczęcia postępowania odwoławczego w związku z otrzymanym pismem Burmistrza Gminy i Miasta M. z dnia 8 listopada 2010r. Nadto, Kolegium wskazało, że jeżeli skarżąca w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma nie sprecyzuje swojego żądania, zostanie ono potraktowane jako odwołanie w/w pisma. Wobec braku odpowiedzi na wezwanie z dnia 4 listopada 2011r. Kolegium wydało postanowienie z dnia [...]grudnia 2011r., sygn. [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Burmistrza M. z dnia [...]listopada 2010r., znak [...] . W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania z powodu braku decyzji, od której służyłby stronie środek odwoławczy. Organ wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i przyczyn o charakterze podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych wystąpi między innymi wtedy, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia (zaskarżono akt nie będący decyzją) bądź przedmiot zaskarżenia istnieje, ale nie spełnia określonych wymogów (decyzji nie doręczono lub nie ogłoszono stronie, czynność organu jest czynnością materialno-techniczną). Organ podniósł, że zakwestionowane przez H.P. pismo Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 8 listopada 2010r., znak[...] , od którego złożono środek odwoławczy nie posiada atrybutów decyzji, czego konsekwencją jest brak przedmiotu zaskarżenia, od którego można by złożyć odwołanie. Jest to bowiem jedynie pismo informacyjne o fakcie zakończenia decyzją Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] stycznia 2009r., nr [...] w sprawie nałożenia na współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w M. przy ul. [...]obowiązku ponoszenia opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego znajdującego się na ich nieruchomości. Jednocześnie biorąc pod uwagę fakt, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) decyzję o obowiązku i wysokości uiszczania opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego lub odpadów komunalnych wydaje wójt, burmistrz lub prezydent z urzędu, brak jest także możliwości uznania, że wcześniejsze pisma H.P. spowodowały wszczęcie postępowania administracyjnego, które wymagałoby wydania decyzji administracyjnej, względnie pozwalały uznać za taką decyzję zaskarżone pismo. Na powyższe orzeczenie Kolegium H.P. złożyła skargę do WSA w Krakowie z dnie 8 lutego 2012 wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej go decyzji. Skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie narusza prawo oraz narusza jej interes prawny. Tymczasem Burmistrz nie reaguje na jej pisma wnoszone w niniejszej sprawie. Natomiast nie zareagowała na wezwanie Kolegium "bo byłam wzywana pod 'jakimś rygorem' w sytuacji, gdy jak dotąd NIKT pod żadnym rygorem do niczego nie wezwał ani Burmistrza ani M". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Skarga jest bezzasadna, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przede wszystkim należy wskazać, że istotą sporu między skarżącą a organami administracji jest zakwalifikowanie jej pisma z 18 listopada 2010r. zatytułowanego "ODWOŁANIE - SKARGA - ZAŻALENIE od "decyzji" Burmistrza Gminy i Miasta M. z dnia [...] listopada 2010r. znak:[...]. Oczywiście o takiej kwalifikacji przesądza treść pisma, a nie jego forma czy tez tytuł. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącej nie jest ono jasne, a jego treść nie jest oczywista. Przede wszystkim pismo nie może być jednocześnie odwołaniem, skargą i zażaleniem – są to bowiem trzy odmienne i wyłączające się środki zaskarżenia. Dlatego też już w poprzednim wyroku z 24.05.2011r., sygn. akt z 24.05.2011r. Sąd miał wątpliwości co do treści tego pisma i prawidłowości jego kwalifikacji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako odwołania (a nie np. jako skargi na bezczynność). Właśnie wobec tych wątpliwości Sąd uchylił poprzednie orzeczenie Kolegium jako przedwczesne i wydane "bez należytego ustalenia" oraz nakazał organowi zwrócić się do skarżącej z zapytaniem czy jest to zażalenie na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta w M. , czy też odwołanie. Ponownie prowadząc postępowanie organ miał w pierwszej kolejności ustalić, czego dotyczy pismo H.P. z 18.11.2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stosując się do zaleceń Sądu zawartych we wskazanym wyżej wyroku podjęło odpowiednie działania i zwróciło się do skarżącej pismem z dnia 4.11.2011r., o sprecyzowanie żądania zawartego z jej piśmie z 18.11.2010r., a w szczególności czy jest ono zażaleniem na bezczynność organu, czy też odwołaniem od pisma Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 8.11.2010r. Pouczono również skarżącą, iż w przypadku braku odpowiedzi w terminie 14 dni SKO będzie traktować wspomniane pismo z 18.11.2010r., jako odwołanie. W konsekwencji, wobec braku wyjaśnień ze strony skarżącej, sprecyzowania przez nią treści pisma z 18.11.2010r. i jakiejkolwiek odpowiedzi na pismo Kolegium z 4.11.2011r., organ przyjął, że jest to odwołanie od pisma Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 8.11.2010r. Należy zauważyć, że forma w jakiej to działanie zostało podjęte, a mianowicie skierowanie zapytania do samej skarżącej, jest całkowicie wystarczające, ponieważ to właśnie ona sama najlepiej potrafi stwierdzić jakie zachowanie administracji państwowej stanowiło przedmiot pisma o tytule "ODWOŁANIE - SKARGA – ZAŻALENIE". Skarżąca wniosła do WSA w Krakowie skargę na postanowienie SKO nie udzielając wcześniej organowi żadnej odpowiedzi na wezwanie do sprecyzowania swojego żądania. Należy ocenić, że w takiej sytuacji SKO podjęło wszelkie działania w celu prawidłowego załatwienia sprawy skarżącej uznając jej pismo z 18.11.2010r., za odwołanie od pisma Burmistrza Miasta i Gminy M. Podstawowym kryterium możliwości wniesienia odwołania przewidzianego w rozdziale 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanym dalej K.p.a. jest istnienie przedmiotu, na który uprawnionemu podmiotowi – przede wszystkim stronie – służy odwołanie. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazuje w odpowiedzi na skargę SKO w K. , pismo Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 8 listopada 2010 roku, znak [...] , nie stanowi decyzji w rozumieniu K.p.a. co w konsekwencji prowadzi do braku przedmiot zaskarżenia. Należy zaznaczyć, że wskazane wyżej pismo z dnia 8 listopada stanowiło jedynie czynność informacyjną, na którą zgodnie z przepisami K.p.a. odwołanie nie przysługuje. Skarżąca, pomimo wezwania do sprecyzowania żądania skierowanego do niej przez SKO w K . w dniu 4 listopada 2011 nie dokonała wskazania, czy jej pismo stanowi odwołanie od, istniejącej w jej mniemaniu, "decyzji" Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] listopada 2010 roku, czy też zażaleniem na bezczynność tego organu, co uruchamiałoby kontrolę Kolegium w przedmiocie podejmowanych (lub ich braku) działań Burmistrza Miasta i Gminy M. Wskazane w powyższym akapicie pismo Burmistrza nie posiada przymiotu decyzji administracyjnej. Pismo zawiera jedynie informację okolicznościach faktycznych sprawy wydanej decyzji oraz o wynikach przeprowadzonej wcześniej kontroli wykonania decyzji przez sąsiadów skarżącej. Pisma Burmistrza nie można zakwalifikować zatem jako decyzji. W konsekwencji przedmiotowe pismo należy uznać jedynie za czynność materialno-techniczną, na którą odwołanie nie przysługuje. Zatem postanowienie SKO w K. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uznać należy za zgodne z prawem. Z powyższych względów, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.