II SA/Kr 2970/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Mariusz Kotulski Barbara Pasternak / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu w Krakowie na rozprawie w dniu 12 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Polskiego Koncernu Naftowego O. SA na decyzję Wojewody M. z dnia 7 października 2002 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz Polskiego Koncernu Naftowego O. SA kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] znak [...] Starosta C., na podstawie przepisów art. 28, art. 33 ust. l, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 106, poz. 1126 z 2000 r. ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił PKN O. Regionalnemu Biuru Inwestycji i Rozwoju we W. pozwolenia na modernizacje stacji paliw PKN O. w zakresie budowy nowego pawilonu, modernizacji istniejących zbiorników, budowę stanowiska tankowania gazem (LPG), przebudowy nawierzchni oraz przebudowy istniejących przyłączy wod.-kan. i energetycznego na działce nr [...] położonej w C. przy ul. P.. W uzasadnieniu decyzji Starosta C. podał, że inwestor przedstawił decyzję Starosty C. uzgadniającą pozytywnie projektowaną inwestycję w zakresie ochrony środowiska, a także postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. opiniującego zakres sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla projektowanego przedsięwzięcia. Stwierdzono, że w trakcie przeprowadzonego postępowania nie wpłynęły żadne wnioski i uwagi w przedmiotowej sprawie i dlatego orzeczono jak w sentencji decyzji. Od decyzji Starosty C. odwołała się PKP SA. Oddział Nieruchomości, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu PKP SA. zarzuciła, że prowadząc postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę organ I instancji nie dopuścił do udziału stron, mających interes prawny, zgodnie z art. 28 kpa. PKP SA. z mocy prawa jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą planowaną inwestycją, a to działką nr [...]. Wobec tego przysługuje jej przymiot strony w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym PKP SA. wystąpiła także o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji WZiZT. Ponadto, zdaniem odwołującej się nie zostały przeprowadzone przez organ I instancji ustalenia w zakresie pogorszenia się warunków ekologicznych w związku z planowaną inwestycją, dokumentacja projektowa zawiera niejednoznaczne rozwiązania w zakresie zarządzania gospodarką wodno-ściekową, nie jest zgodna z warunkami WZiZT. Decyzja nie wskazuje osoby sprawdzającej projekt budowlany. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewoda M. decyzją z dnia 7 października 2002 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty C. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda M. stwierdził, że słuszny jest zarzut PKP SA. niezapewnienia udziału w postępowaniu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę są oprócz inwestora właściciele względnie użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Mogą oni jako osoby trzecie skutecznie żądać ochrony swoich uzasadnionych interesów, o których mowa art. 5 ust. 1 pkt. 6 i ust. 2 prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że projekt budowlany - jak wynika z treści uprawnień budowlanych osoby sprawdzającej - nie został sprawdzony przez osobę posiadająca stosowne do tego uprawnienia, należy także sprawdzić, czy w projekcie uwzględniono wszystkie zastrzeżenia, opisane w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego z dnia [...] marca 2002 r. Skargę na powyższą decyzję Wojewody M. z dnia 7 października 2002 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Polski Koncern Naftowy O. SA. Zarzucił, że PKP SA. nie jest władającym nieruchomością nr [...] i nie ma żadnego tytułu prawnego do wymienionej działki sąsiadującej z działką objętą zaskarżoną decyzją. Wobec tego PKP SA. nie jest stroną postępowania prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji odnośnie konieczności zapewnienia udziału w postępowaniu właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą planem inwestycyjnym. Skoro PKP SA. jest władającym nieruchomością nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką objętą postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę, uzasadnia to udział tego podmiotu w postępowaniu. W związku z wejściem w życie z dniem l stycznia 2004 r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § l ustawy z dmą 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej- w skrócie ppsa. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy ppsa sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną - art. 134 § l ustawy ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Istota zagadnienia w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy PKP SA, która odwołała się od decyzji pierwszoinstancyjnej jest stroną postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę z wniosku O. SA. dla inwestycji zaprojektowanej na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną przy ul. P. w C.. Stwierdzić należy na podstawie analizy akt sprawy, że zaskarżona decyzja Wojewody M., oprócz ogólnikowych twierdzeń i powtórzenia argumentów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie zawiera w tej kwestii żadnych ustaleń. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda M. stwierdził, że PKP SA. jako władający nieruchomością nr [...] sąsiadującą z działką objętą zaskarżoną decyzją jest stroną postępowania. Odwołująca się PKP SA. twierdziła w odwołaniu od decyzji organu I instancji że jest stroną w toczącym się postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ jest z mocy prawa użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej, tj. działki nr [...]. Do odwołania nie dołączono żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że PKP SA. jest wieczystym użytkownikiem bądź właścicielem w/w działki. Z treści odwołania wynika jedynie, że PKP SA. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie WZiZT dotyczącego przedmiotowej inwestycji, jednak mimo wymienienia jego odpisu jako załącznika do tegoż odwołania - odpisu tego brak. Z akt postępowania wynika co prawda, że PKP, pismem z dnia [...] czerwca 1999 r. powiadomiła Urząd Miejski w C., iż wobec odnalezienia dokumentów potwierdzających na dzień [...].12.1990 r. prawo zarządu na rzecz PKP nieruchomości oznaczonej nr [...], występuje o wznowienie postępowania w celu unieważnienia decyzji Wojewody K. z dnia [...].10.1998 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Gminę C., jednak w piśmie tym wymienia się działkę o nr [...], a nie [...]. Dysponując takim materiałem organ II instancji wydał decyzję uchylającą decyzję organu l instancji z uzasadnieniem jak to przedstawiono wyżej. Ustalenie w takim stanie, iż PKP SA. jest stroną postępowania wszczętego na skutek wniosku PKN O. ponieważ jest "władającym" działką nr [...] jest niezgodne z jednolitym poglądem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie posiadania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Posiadanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa wiąże się z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku - wynikającymi z konkretnego przepisu prawa materialnego. Interes ten - a więc przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę niewątpliwie posiada inwestor, którego wniosek wszczyna postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Inne podmioty korzystać będą z możliwości, jakie daje przepis art. 5 ust. 2 prawa budowlanego, statuujący ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona ta obejmuje interesy podmiotów, które są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, położonych w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja budowlana. Z zakresu spraw objętych przepisem art. 5 ust. 2 wynika przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę. Osoba trzecia chcąca brać udział w postępowaniu na prawach strony, powinna udokumentować, że jest właścicielem, współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej i że projektowana inwestycja narusza jej uzasadnione interesy prawne. Organ odwoławczy uznał zaś bez podstawy- w oparciu o nieudokumentowane twierdzenia odwołującej się PKP SA., że przysługuje jej przymiot strony. Samo ustalenie przez organ "władania" przez PKP SA. nieruchomością sąsiednią, jest wyłącznie ustaleniem stanu faktycznego dotyczącego tej nieruchomości i bez ustalenia, jaki stosunek prawny jest podstawą owego "władania" nie da się ustalić, czy strona władająca jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na nieruchomości sąsiedniej. Organ odwoławczy - wbrew nakazom wynikającym z przepisów art. 7 i 77 kpa nie przeprowadził żadnego dowodu w celu wyjaśnienia powyższej kwestii. Prawidłowe ustalenie stron postępowania administracyjnego jest obowiązkiem organu prowadzącego to postępowanie, ponieważ każda ze stron, która na podstawie obowiązującego prawa może lub powinna uzyskać konkretne korzyści, lub też może być obarczona powinnością określonego zachowania się wyznaczonego nakazem lub zakazem - musi być przez organ wezwana udziału w postępowaniu. Z materiału dowodowego nie wynika, aby PKP SA. była właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym działki o nr [...]. Gdyby nawet pismo PKP z dnia [...]. 06. 1999 r. do Urzędu Miejskiego w C. dotyczyło tej nieruchomości (dotyczy jednak działki o innym numerze ewidencyjnym), to okoliczność, iż PKP miała zamiar "wystąpić o wznowienie postępowania celem unieważnienia decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę własności nieruchomości z mocy prawa" - to do czasu udowodnienia przez odwołującą się PKP SA. prawa użytkowania wieczystego lub prawa własności do tej działki-nie ma podstaw do uznania, że ma ona interes prawny w toczącym się postępowaniu. Kolejnym uchybieniem jest uznanie przez organ odwoławczy, że dzierżawca nieruchomości oznaczonej jako [...] – D. K., jest stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Z załączonej do akt sprawy kopii umowy z dnia [...].II.2001 r. zawartej między PKP SA. a D. K. wynika, że jest on dzierżawcą części działki oznaczonej nr [...]. W kwestii interesu prawnego dzierżawcy nieruchomości do występowania w charakterze strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wypowiedział się NSA w Wyroku z dnia 24.11.2004 r., OSK 906/04 uznając -zgodnie z dotychczas przyjmowanym stanowiskiem, że umowa dzierżawy jest stosunkiem zobowiązaniowym, nie dającym podstawy do występowania przed organami w przedmiocie wydawania nakazów czy zakazów które organy te mogą kierować do podmiotów zobowiązanych. Odmienny pogląd prowadziłby do przyjęcia, że stroną postępowania z zakresu prawa budowlanego może być np. posiadający nieruchomość w ramach zawartej umowy krótkotrwałego użyczenia względnie innego stosunku zobowiązaniowego. Wynik bowiem postępowania administracyjnego w tej kategorii spraw rzutuje na prawa i obowiązki wydzierżawiającego i dzierżawcy, jednakże jest to interes faktyczny a nie prawny. Stwierdzić więc należy, że dzierżawca nieruchomości sąsiedniej, D. K. nie jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę z wniosku PKN O.. Stwierdzenie zawarte w cyt. Wyroku dotyczy w przypadku niniejszej sprawy także PKP SA. - występującej w omawianej umowie jako wydzierżawiający - bez wskazania, czy jest właścicielem, czy użytkownikiem wieczystym, czy też uprawnienie do zawarcia umowy dzierżawy wynika z innego tytułu. Powyższe uchybienia procesowe naruszenie przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 kpa nie pozwalają na stwierdzenie, czy istotnie odwołująca się PKP SA. jest osobą, której służy przymiot strony w toczącym się z wniosku PKN O. postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy i z tych względów zaskarżoną decyzję należało uchylić. Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien dokonać prawidłowo ustalić strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na modernizacji stacji paliw, położonej w C., na działce nr [...], biorąc pod uwagę wskazane wyżej jednolite stanowisko orzecznictwa NSA w tej kwestii, to jest mając na względzie, iż przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje właścicielowi, lub wieczystemu użytkownikowi nieruchomości sąsiedniej, nie zaś każdemu władającemu taką nieruchomością pod jakimkolwiek tytułem. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy ppsa.