II SA/Kr 2978/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA: Małgorzata Brachel-Ziaja Renata Czeluśniak ( spr.) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2005r. sprawy ze skargi K.N., K.N., K.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz K.N. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. Starosta Powiatowy w S., na podstawie art.28, art. 33 ust 1, art.34 ust 4 i art.36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89 poz.14 z późn. zm./ i art.104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku inwestora H.K., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z przyłączami wod.-kan., energetycznym, szambem oraz wewnętrznymi instalacjami wod-kan, co i elektryczną, na działce nr "1" w S. W jednozdaniowym uzasadnieniu wskazano, że wniosek "rozpatrzono w oparciu o obowiązujące przepisy i dokumenty przedłożone przez inwestora, w tym prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...) z dnia 05.03.2001 roku wydaną przez Wójta Gminy R.". Odwołania od tej decyzji wniosło dwóch uczestników. K.N. zarzucił m.in., iż wydanie pozwolenia na budowę budynku w granicach działek sąsiednich jest niezgodne z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto, że usytuowanie projektowanego obiektu w odległości 2 m od jego budynku mieszkalnego spowoduje ograniczenie dostępu światła naturalnego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. K.J. podniósł, że nie wyraża zgody na usytuowanie budynku w granicy działki i zarzucił, że projektowany obiekt w granicy działki spowoduje ograniczenie dostępu światła naturalnego do pomieszczeń mieszkalnych w jego budynku mieszkalnym. Decyzją z dnia [...] września 2001 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że proponowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt budowlany jest kompletny i zgodny z wymaganiami przepisów techniczno - budowlanych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, Wojewoda odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. stwierdził, iż brak zgody na usytuowanie projektowanego budynku w granicy działek nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny został zaprojektowany w granicy z działką Nr "2" i z działką Nr "3" ze ścianami oddzielenia p.poż. Sąsiednie działki Nr "2" i Nr "3" są zabudowane domami mieszkalnymi. Na projekcie zagospodarowania działki projektant wykazał, że takie usytuowanie projektowanego budynku nie utrudni ewentualnej przyszłej zabudowy na działce Nr "3" i Nr "2", bowiem istnieje możliwość ewentualnego zbliźniaczenia budynków mieszkalnych z projektowanym budynkiem na działce "1". W zatwierdzonym projekcie budowlanym znajduje się opinia projektanta posiadającego stosowne uprawnienia budowlane, z której wynika, iż projektowany budynek mieszkalny na działce Nr "1" (pana H.K.) nie ograniczy dostępu naturalnego światła do pomieszczeń w budynku mieszkalnym na działce Nr "4" (Pana K. N.) i na działce Nr "3" (Pana K. J.). Projekt zagospodarowania działki zawiera domiar odległości projektowanego szamba od najbliższego okna znajdującego się w budynku mieszkalnym na działce Nr "3" (odległość ta wynosi 5,0 m). Takie usytuowanie szamba jest zgodne z wymogiem przepisu § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jt. Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 140 z późn. zm.), który mówi, że odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe na nieskanalizowanych terenach zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej powinna wynosić co najmniej 5,0 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W aktach sprawy znajduje się aktualna mapa do celów projektowych w skali tj 1:500, przyjęta do zasobu powiatowego w dniu 12.09.2001 r. i zaewidencjonowana pod numerem [...], na której kwestionowane przez skarżących granice działek pokrywają się z granicami działek przyjętymi w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki. Odpowiadając na zarzut zawarty w odwołaniach dotyczący przebiegu granic działki inwestora wyjaśnił, że kwestionujący przebieg tych granic na gruncie nie wykazali się stosownymi dokumentami, aby przebieg granic był inny niż wskazany na znajdującej się w aktach sprawy mapie sytuacyjnej przyjętej do zasobu powiatowego w dniu 12.09.2001 r., jak również nie wykazali, aby toczyło się postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję K.J., K.J. i K.N. wnieśli o uchylenie powołanych decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] i Starosty S. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu ich niezgodności z prawem z następujących względów: W decyzjach jako strona postępowania występuje tylko K.N., podczas gdy na mocy aktu notarialnego Nr rep. [...] właścicielami działki sąsiadującej z działką będącą własnością inwestora - H.K. są K. i K. małż. N. Jak wynika z dokumentacji rozgraniczeniowej zatwierdzonej decyzją Wójta Gminy w R. znak: [...] z dnia 2000.11.[...], po dokonanym rozgraniczeniu, dotychczasowe działki wskutek zmiany granic, a tym samym powierzchni zostały oznaczone numerami: "4" - będącej własnością K. i K. małż. N. oraz "5" - będącej własnością H.K. W decyzjach są omawiane działki o starych numerach i starych granicach - Nr Nr "2" i "1". Oznaczenie numeracji na mapie sytuacyjnej również nie nawiązuje do oznaczeń po dokonanym rozgraniczeniu, lecz do oznaczeń starych. Nie ma w treści uzasadnienia obydwu decyzji żadnego stwierdzenia, że przebieg granic na mapie sytuacyjnej jest zgodny ze stanem prawnym wykazanym na mapie ewidencyjnej i na mapie uzupełniającej po dokonanym rozgraniczeniu, a tym samym nie ma żadnego dowodu jaka jest prawidłowa szerokość działki inwestora. Skarżący nie byli i nie są w stanie uzyskać z ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej Starostwa Powiatowego w S. dokumentu mapowego lub liczbowego podającego wprost szerokości działek Nr Nr "2", "1", "96" ("4", "5", "3") gdyż dane te są niejawne i są wydawane tylko do określonych celów. Organy prowadzące postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonych decyzji mogły do celów służbowych dane te uzyskać ale tego nie uczyniły, poprzestając na uznaniu za prawidłowe szerokości działek wykazane na mapie sytuacyjnej w skali 1:500 powstałej z prostego przeskalowania na kserografie mapy w skali 1:1000. Tożsamość granic na projekcie i na mapie bierze się tylko z tego względu, że jest to ta sama mapa. Brak zmiany oznaczenia na mapie sytuacyjnej jednoznacznie dowodzi, że nie była ona aktualizowana pod kątem zgodności przebiegu granic ze stanem prawnym, a tylko pod kątem zgodności z sytuacją terenową, np. co do przebiegu płotu, którego przebieg nie musi się pokrywać z przebiegiem granicy prawnej w dokumentacji geodezyjnej i wieczystoksięgowej. Według ustnej informacji uzyskanej w Ośrodku Dokumentacji, cała dokumentacja dotycząca przebiegu granic działek na terenie gminy R., a więc i S. została wypożyczona w czerwcu b.r. i dotychczas znajduje się u wykonawcy map cyfrowych, nie mogła więc być z pewnością wykorzystana do aktualizacji mapy według stanu na dzień 12.09.2001 r. w zakresie prawnego przebiegu granic pomiędzy działkami nr "2", "1", "3" ("4", "6", "3"). Ustalenie prawidłowego, czyli zgodnego ze stanem ewidencyjnym i stanem po rozgraniczeniu przebiegu granic pomiędzy działkami Nr Nr "4", "5", "3" ma dla skarżących duże znaczenie, gdyż działka Nr "5" (a nie "1") ma być zabudowana na całej jej szerokości, a w aktach postępowania nie ma żadnego dokumentu świadczącego o prawnej szerokości działki Nr "5" i położeniu tej szerokości względem działek Nr "4" i "3". Ponadto skarżący K.J. czyni starania o dokonanie formalnego rozgraniczenia z działką Nr "5", ale postępowanie w tej sprawie może być wszczęte dopiero po stwierdzeniu praw do spadku po zmarłej właścicielce M.J., której spadkobiercą ustawowym jest między innymi skarżący. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, co następuje: Zgodnie z treścią art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z art. 77 §1 kpa wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść art.32 ust.4 prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, była następująca: "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei przepis art. 35 prawa budowlanego stanowił, że : "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1. 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. 2. Właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczne budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5. 3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 i 2, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. 4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz wart. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany zobowiązany był zatem sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 32, a także warunki zawarte w art. 35 prawa budowlanego. Dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych wymagań organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd nie miał żadnych podstaw do kontroli, czy organy administracyjne dokonały sprawdzenia o jakim mowa w art. 35 prawa budowlanego tj. czy sprawdziły, czy po dacie wydania decyzji, przewidzianej w art. 47 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaszły zmiany w treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak i tego czy planowana inwestycja zgodna jest z niezmienionym, od tej daty wydania decyzji o wzizt, planem zagospodarowania przestrzennego. W przedłożonych aktach administracyjnych brak jest tak rysunku planu jak i opisu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest też innego dokumentu potwierdzającego dokonanie przez organ obowiązkowego sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 21.01.1986 r. II S.A. 2037/85 NSA 1986/1/6). Powracając do zakresu obowiązkowych sprawdzeń, jakich musi dokonać organ przed wydaniem pozwolenia na budowę, przypomnieć należy konieczność sprawdzenia projektu budowlanego z przepisami technicznymi. Wchodzi tu w grę przede wszystkim treść przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz.U. z 1999r Nr 15 poz.1401), którego § 12 ust. 6 brzmiał: "Dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej (...), jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej ". Z § 12 ww. warunków wynika, że należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami, co najmniej: 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi -4 m. 2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. Projektowany budynek jest zwrócony w stronę granicy z działką nr "2" i działką nr 96 ścianą bez okien. Odległość pomiędzy budynkiem projektowanym, a istniejącym budynkiem mieszkalnym na działce nr "2" wynosi 2m. Odległość pomiędzy budynkiem projektowanym, a budynkiem mieszkalnym istniejącym na działce nr "3" również wynosi 2m. Organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że w powyższej sytuacji dopuszczalne było usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, skoro w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu nie została wykazana możliwość zachowania 3 m odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi elementami zagospodarowania działek sąsiednich. Przypomnieć ponadto należy, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 5 marca 2001 r. stanowiła, iż usytuowanie budynku przy granicach działek sąsiednich może być realizowane przy zachowaniu warunków określonych w § 12 ust.6 ww. rozporządzenia oraz przy zachowaniu zasad przewidzianych w art.5 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126). W świetle powyższego, niezrozumiały jest argument podniesiony w uzasadnieniu organu II instancji, iż "usytuowanie projektowanego budynku nie utrudni ewentualnej przyszłej zabudowy na działce Nr "3" i Nr "2", bowiem istnieje możliwość ewentualnego zbliźniaczenia budynków mieszkalnych z projektowanym budynkiem na działce "1". Nie została również wyjaśniona kwestia, czy projektowany budynek mieszkalny na działce nr "1" nie ograniczy dostępu naturalnego światła do pomieszczeń w budynku mieszkalnym na działce nr "2" i na działce nr "3", a więc czy zachowany zostanie warunek z § 13 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu: 1. Odległość budynku mającego pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, z zachowaniem przepisów § 57 i 60. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli odległość od obiektu przesłaniającego jest: 1) nie mniejsza niż jego wysokość - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 55 m włącznie, 2) nie mniejsza niż 55 m - dla obiektów przesłaniających wyższych niż 55 m. 2. Wysokość obiektu przesłaniającego, o której mowa w ust. 1, liczy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego. 3. Odległości, o których mowa w ust. 1, mogą być mniejsze, jeżeli będą spełnione inne warunki określone w rozporządzeniu oraz będzie zapewnione, z okna budynku przesłanianego, pole widzenia o kącie 60° w płaszczyźnie poziomej, a obiekt przesłaniający, znajdujący się w tym polu, jest usytuowany w odległości nie mniejszej niż jego wysokość. 4. Odległości, o których mowa w ust. 1, mogą być zmniejszone o połowę w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej (plombowej). Organ l instancji w ogóle tej, jak i zresztą żadnej innej, kwestii nie wyjaśnił. Nie uzupełnił go również organ II instancji powołując się jedynie na opinię projektanta w zatwierdzonym projekcie budowlanym. "Opinia" ta stwierdza jedynie, iż istniejące budynki mieszkalne posiadają otwory okienne na stronę południową i północną "tj. usytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr geodez. "1" nie utrudnia dopływu naturalnego światła do budynków mieszkalnych sąsiednich". Projektant nie podaje żadnych obliczeń, z których wynikałoby zachowanie warunków z ww. § 13. Jego stwierdzenie nie jest zatem wiarygodne. Kwestia ta musi zostać dokładnie wyjaśniona ze względu na treść art. 5 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane. Nie zostało również wyjaśnione usytuowanie szamba, a szczególnie jaka jest odległość szamba od okna domu znajdującego się na działce nr "3". Zaznaczona na projekcie zagospodarowania działki odległość 5 metrów odnosi się bowiem do budynku inwestora, a nie budynku sąsiada. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi stwierdzić należy, iż organy administracyjne nie ustaliły w sposób prawidłowy stron postępowania. Jak wynika z przedłożonego odpisu aktu notarialnego z 13 września 1993 r., właścicielem działki nr "2", sąsiadującej z działką inwestora jest nie tylko K.N., ale też K.N., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Wszystkim stronom (art. 28 kpa) należy zapewnić czynny udział w postępowaniu, przestrzegając obowiązków wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). Podkreślić należy, iż w przedmiotowej sprawie Starosta S. całkowicie zignorował wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji, o których mowa w art.107 kpa. W tym miejscu zauważyć należy również, iż decyzja organu II instancji nie została doręczona M.J. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny wyeliminować powyższe uchybienia, wnikliwie ustalić stan faktyczny sprawy, przy zachowaniu wszystkich wymogów wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnej, a ustalenia, motywy i podstawę prawną decyzji wyrazić w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 kpa. Obowiązkiem organów jest też szczegółowe ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w akcie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego uznać należy, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszone zostały przepisy prawa procesowego /art.7 i 77 kpa/ oraz art. 35 prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli twierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w punkcie l wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.