II SA/Kr 298/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2008 r. sprawy z wniosku Spółki "[...]" spółki z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., reprezentowanej przez radcę prawnego M. S., w przedmiocie wstrzymania wykonania postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., znak [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. nakładającego na skarżącą Spółkę karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia W dniu 13 lutego 2008 r. Spółka "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego M. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. nakładające na skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowiącego wiatę magazynową. Spółka "[...]" w dniu [...] kwietnia 2008 r., reprezentowana przez radcę prawnego M. S., złożyła wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., znak [...]. W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia z dnia [...]r. Za wstrzymaniem wykonania postanowienia organu odwoławczego przemawia, w ocenie skarżącej Spółki fakt, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona i wykazane w niej wadliwości zaskarżonego postanowienia są istotne i oczywiste. Ta okoliczność przesądza już o potrzebie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia po to, żeby skarżąca Spółka nie poniosła konsekwencji prawnych i finansowych postanowienia naruszającego prawo, a działania organu administracji budziły zaufanie strony. Ponadto nałożona kara pieniężna jest bardzo dotkliwa i pozostaje w rażącej dysproporcji do stopnia naruszenia Prawa budowlanego oraz sytuacji gospodarczej Spółki. Rzekomy stopień naruszenia prawa i porządku publicznego przez skarżącą Spółkę jest co najwyżej niewielki, a tak wysoka kara stanowi istotne zagrożenie dla ważnych interesów gospodarczych i płynności finansowej strony. Gdyby skarżąca Spółka wynajmowała przedmiotową wiatę magazynową, to uzyskałaby miesięczny czynsz w wysokości 5.500-6.000 zł bez podatku od towarów i usług. Tym samym kara w wysokości 75.000 zł konsumuje ponad roczne dochody uzyskiwany z wynajęcia tej wiaty. Skarżąca Spółka nie może ponieść tak wysokiego wydatku, ponieważ dochody z innej działalności są bardzo niskie. W 2006 r. Spółka ta wykazała dochód w wysokości 10.000 zł rocznie, a w latach poprzednich dochody były jeszcze niższe, a nawet generowano straty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." po przekazaniu sądowi skargi sąd może - na wniosek strony skarżącej - wydać postanowienie o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odnosząc treść powołanego art. 61 § 3 P.p.s.a. do niniejszej sprawy należy wskazać, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia dopuszczalna jest wówczas, gdy brak wstrzymania wykonania takiego postanowienia skutkowałby niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub też spowodowania trudnych do przezwyciężenia skutków w razie jego wykonania. Wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nie spełnia warunków wynikających z podanego wyżej art. 61 § 3 P.p.s.a., uzasadniających to żądanie. Przede wszystkim należy podnieść, że uzasadnienie wniosku skarżącej Spółki co do wstrzymania wykonania przedmiotowego postanowienia opiera się na założeniu, w ocenie strony skarżącej, wysokiego prawdopodobieństwa wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Tak wyrażona ocena nie może stanowić podstawy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Na tym etapie postępowania sądowego Sąd w żadnym zakresie nie może dokonać merytorycznej oceny trafności zarzutów podniesionych we wniosku czy też w skardze. Tym samym nie ma znaczenia dla rozstrzygania w przedmiocie wstrzymania wykonania postanowienia okoliczność ewentualnego wyeliminowania go z obrotu prawnego na skutek uchylenia. Ustawodawca nie wskazał na przesłankę uzasadniającą wstrzymanie zaskarżonego aktu również stopień naruszenia obowiązującego prawa. Kolejnym argumentem podniesionym przez stronę skarżącą jest zagrożenie jej ważnych interesów gospodarczych oraz płynności finansowej Spółki. Przesłanki te, aczkolwiek nie wyrażone wprost, to jednak można je uznać za wskazujące na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącej Spółce. Jednakże nie wystarczy samo powołanie się na ustawowa przesłankę uzasadniającą ewentualne wstrzymanie zaskarżonego aktu administracyjnego. Obowiązkiem wnioskodawcy było wykazanie, iż takie niebezpieczeństwo (wyrządzenia poprzez wykonanie zaskarżonego postanowienia) rzeczywiście zachodzi. Żadnej z tych przesłanek nie wyczerpuje argument o możliwości wynajmowania wiaty magazynowej i uzyskiwania miesięcznego czynszu tylko w wysokości ok. 5.500-6.000 zł, co w powiązaniu z karą w wysokości 75.000 zł stanowi nieproporcjonalna wysokość tej kary. Wysokość kar nakładanych na podstawie art. 57-59 Prawa budowlanego ustawodawca określił niezależnie od możliwości uzyskiwania dochodu z korzystania z takich obiektów budowlanych i okresów ich uzyskiwania. Trafnie natomiast podniosła skarżąca Spółka, że za niebezpieczeństwem wyrządzenia jej znacznej szkody mogłoby wskazywać wysokość uzyskiwanych przez nią dochodów z prowadzonej działalności. Niewątpliwie bowiem ta okoliczność mogłaby stanowić zasadny argument pozwalający na wykazanie istnienia ww. ustawowej przesłanki. Jednakże w swoim wniosku skarżąca Spółka podniosła tylko, że w 2006 r. uzyskała dochód w wysokości 10.000 zł, a w latach poprzednich (2005 i dalsze lata) dochód ten był mniejszy lub nawet Spółka ponosiła stratę. Taka argumentacja zawarta we wniosku, nie pozwala Sądowi na ocenę istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Skarżąca Spółka w żaden sposób nie uprawdopodobniła wysokości obecnie uzyskiwanego dochodu/ponoszonej straty. Pozbawiło to możliwości badania przez Sąd zasadności twierdzenia o takiej bądź innej wysokości dochodu. Mogła skarżąca Spółka dołączyć do wniosku chociażby deklaracją podatkową za dany okres podatkowy lub inny dokument wykazujący wysokość dochodu/straty. Ponadto wskazano na dochód uzyskany w 2006 r., podczas gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane [...] r., a więc stało się ostateczne w tej właśnie dacie. Tym samym ewentualne jego wykonanie, polegające na wyegzekwowaniu nałożonej przez organy administracji kary pieniężnej, będzie obciążało dochód Spółki uzyskiwany już w 2008 r. lub dochód z 2007 r. Nie wiadomo nawet, czy skarżąca Spółka poczyniła jakieś rezerwy księgowe związane z możliwością poniesienia takiej kary i nie wiadomo, jaki był to dochód z 2007 r. lub z początkowych miesięcy 2008 r. Tym samym skarżąca Spółka w żaden sposób nie wskazała na aktualny jej stan finansowy i aktualną sytuację gospodarczą. Brak uzasadnienia tej przesłanki również uniemożliwia Sądowi ocenę wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody skarżącej Spółce. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do danego podmiotu (wnioskodawcy) wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione, a takiej argumentacji wniosek z [...] kwietnia 2008 r. nie zawierał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie mając na uwadze i to, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest w pełni postępowaniem opartym o zasadę kontradyktoryjności, przeprowadził z urzędu badanie akt sprawy w zakresie ewentualnego istnienia (występowania) jakichkolwiek okoliczności wskazujących na powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z przeprowadzonej analizy akt nie wynika jednak, aby wykonanie ww. postanowienia mogło skutkować po stronie skarżącej Spółki powstaniem jednej z ww. przesłanek. Pojęcie "znaczna szkoda" nie zostało odrębnie zdefiniowane w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pojęcie to ma przy tym charakter "ogólny", tym niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia [...]r., [...] (niepubl.), w którym Sąd ten stwierdził, że pod pojęciem "znaczna szkoda" chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Dotyczy to takich przypadków, w których grozi stronie utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącej lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. W niniejszej sprawie nawet uiszczenie nałożonej kary nie spowoduje utraty przez skarżącą Spółkę możliwości gospodarczego wykorzystania przedmiotowej wiaty magazynowej. Znajdujący się w aktach sprawy materiał zdjęciowy (akta postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, karty nr 15-18) pokazują, ze hala ta jest wykorzystywana gospodarczo. Prowadzona z urzędu analiza akt sprawy wskazuje, że w tej sprawie nie występuje również druga podstawa do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jaką jest spowodowanie przez dany akt (w tej sprawie przez pozwolenie na budowę) trudnych do odwrócenia skutków. Pojęcie trudnych do odwrócenia skutków oznacza sytuację, w której po ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego danego postanowienia (już wykonanego lub wykonywanego) będzie można wprawdzie przywrócić stan istniejący przed jego podjęciem, ale będzie to wymagało podjęcia szeregu dodatkowych czynności, nieraz skomplikowanych. Będzie więc to możliwe, ale znacznie utrudnione i tym samym wymagające znacznego zaangażowania środków organów administracji. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że pod pojęciem "trudnych do odwrócenia skutków" należy również rozumieć i taką sytuację, w której należy podjąć znacznie więcej czynności celem doprowadzenia do stanu "wyjściowego" (pierwotnego) niż czynność lub czynności podejmowane w związku z zamiarem wykonania danego aktu/decyzji. Również ta przesłanka w sprawie nie zachodzi, ponieważ ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej nie spowoduje trudności w doprowadzeniu do wyeliminowania skutków tak wydanego aktu administracyjnego. Jednocześnie należy jeszcze raz wyjaśnić, że rozpoznając w podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, Sąd nie dokonuje oceny zawartości skargi (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia [...] r., [...], niepubl.). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Wydanie tego postanowienia nie ogranicza prawa skarżącej Spółce do złożenia kolejnego wniosku o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze art. 61 § 3 w związku z art. 61 § 5 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.