II SA/Kr 298/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi J.G. i A.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących J.G. i A.G. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 298/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia 21 listopada 2001 r. wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz.U. Nr.38 poz.229 późn.zm.) oraz art.103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.z 2000r. Nr, 106 poz. 1126 z późn.zm) , po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr. "1" w K. przy ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] odmówił wydania M. i S. Z. zam. K. ul. [...] nakazu rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr. "1" w K. przy ul. [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją 29 października 2002 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. G. i A. G. (sygn. akt II SA/Kr 3206/11) uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 października 2002 r., oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdzając, że sprawa nie została wyjaśniona do stanowczego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że przedmiotowy obiekt nie został jednoznacznie oznaczony i opisany, a w różnych dokumentach sprawy różnie jest nazywany, nie oceniono wszystkich dowodów dotyczących daty realizacji i rozbudowy obiektu. Sąd stwierdził konieczność jednoznacznego ustalenia daty budowy obiektu, oraz ustalenia, czy miały miejsce prace budowlane polegające na jego rozbudowie pod rządami ustawy prawo budowlane z 1994 r. a także konieczność oceny czy zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego z 1974 r. Decyzją z dnia 26 listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 późn. zm.) w zw. z art.103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 z późn.zm), nakazał U. B. – obecnej właścicielce nieruchomości – wykonanie szeregu robót mających na celu doprowadzenie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce "2" (dawna "1") w K. przy ul. [...] do stanu zgodnego z przepisami. Decyzją z dnia 13 lipca 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpoznaniu odwołania J. G. i A. G. decyzję organu I instancji uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo ustalone zostało, że sporny obiekt powstał przed 1995 r., niedostatecznie jednak wyjaśnione zostały przesłanki z art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Przedłożona przez strony ekspertyza dotycząca stanu budynku "nie spełnia wymogów dla tego typu dokumentów". Decyzją z dnia 8 maja 2010 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 późn. zm.) w zw. z art.103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 z późn.zm), nakazał U. B. wykonanie szeregu robót mających na celu doprowadzenie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce "2" w K. przy ul. [...] do stanu zgodnego z przepisami, a to: wykonanie schodów do piwnicy, zaimpregnowanie więźby dachowej, wymianę zużytych belek stropowych, założenie rynien na połaci dachu od strony sąsiada odprowadzających wodę na teren własnej nieruchomości, wykonanie remontu pokrycia dachowego i wymianę na jednolite różne rodzaje blachy pokrycia znajdujące się na większej przybudówce, wymianę od strony południowej i wschodniej budynku zużytych odeskowań ścian przybudówek. W uzasadnieniu decyzji organ podał co następuje: Precyzyjne określenie daty realizacji obiektu nie jest możliwe wobec rozbieżności w przedłożonych przez strony oświadczeń świadków. Na mapie podziału działki "0’ z 1975 r. przedmiotowy obiekt nie został naniesiony, znalazł się jednak w planie realizacyjnym nabycia – sprzedaży działki "1" zatwierdzonym decyzją z dnia 7 lutego 1978 r. Te dokumenty, oraz deklaracja podatkowa S. Z. (poprzedniego właściciela nieruchomości) z 1976 r. obejmująca także podatek od budynku gospodarczego pozwoliły na ustalenie, że obiekt powstał między 1975 a 1978 r. Do obiektu tego zatem, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę. W sprawie niesporne jest, że przedmiotowy obiekt wzniesiono bez pozwolenia. Do legalizacji tej samowoli należy stosować rozporządzenia wydane na podstawie starego Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt wzniesiono na terenie przeznaczonym pod zabudowę. Co prawda nie jest możliwe ustalenie treści planu zagospodarowania obowiązującego w dacie budowy obiektu, ale już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu 19 kwietnia 1982 r. obecna działka "2" znalazła się w terenie oznaczonym symbolem [...] – istniejąca i adaptowana zabudowa mieszkaniowa, dopuszczalna wymiana substancji mieszkalno – użytkowej oraz rozbudowa zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Plan ten zatwierdził istniejącą wcześniej zabudowę, stąd należało uznać, że lokalizacja inwestycji była zgodna z planem. Przepisy obowiązującego w dacie budowy zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego dopuszczały lokalizację wolno stojącego budynku z pokryciem co najmniej trudno zapalnym, zwróconego do sąsiedniego budynku ścianą z materiałów niepalnych z tym, że odległość pomiędzy nimi ma wynosić przynajmniej 3 m. W takim wypadku ściany budynku gospodarczego graniczące z działką sąsiednią nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Przedmiotowy obiekt nie narusza w/w warunków technicznych w sposób uniemożliwiający doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. W dacie realizacji tego obiektu działka sąsiednia tj. działka nr "3" nie była zabudowana. Dopiero w 1989 r., a więc wówczas, kiedy istniał już, w takim samym stanie jak obecnie, sporny obiekt, podjęto tam budowę domu mieszkalnego. Nie stwierdzono, aby wg. obecnie obowiązujących norm obiekt powodował zagrożenie dla ludzi i mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Należało zatem wykluczyć możliwość orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. zastosowanie natomiast musiał znaleźć przepis art. 40, wg. którego w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, należy wydać inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami obowiązującymi w okresie budowy. Zakres koniecznych robót został wykazany w ekspertyzie opracowanej przez posiadającą stosowne uprawnienia budowlane M. B.. W odwołaniu od tej decyzji J. G. i A. G. zarzucili, że wadliwe jest ustalenie organu, jakoby cały obiekt powstał przed 1995 r. Z różnych map wynika, że pierwotnie budynek gospodarczy znajdował się w odległości 3,5 m od granicy. Dopiero wskutek samowoli budowlanej S. Z. polegającej na wykonaniu przybudówek ściana tego budynku – pierwotnie drewniana – przesunięta została w granicę działek i przeistoczyła się w ścianę murowaną. To przede wszystkim dobudówki wykonane po 1994 r. powodują niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowanych dla otoczenia. Wadliwie też organ ustalił, że obiekt posiada fundamenty, a jego stan techniczny nie zagraża bezpieczeństwu. Odwołujący podnieśli też, że dach obiektu przekracza granice przestrzenne nieruchomości. Decyzją z dnia 17 grudnia 2010 r. znak [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy powtórzył ustalenia i oceny organu I instancji potwierdzając ich prawidłowość. Stwierdził tez organ, że zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostały należycie wykonane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. G. i J. G. powtórzyli zarzuty odwołania . W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wbrew ocenie organu odwoławczego zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2006 r. zalecenia nie zostały należycie i w całości wykonane. Organ zidentyfikował przedmiot postępowania i ustalił, że w całości powstał on przed 1995 r. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy dotyczący tego faktu nie dawał podstaw do takiego kategorycznego stwierdzenia. Zastrzec należy, że dokonana przez organy ocena tego materiału nie jest zupełnie dowolna i nie wszystkie wnioski z niej wyciągnięte są nietrafne. Niewątpliwie bowiem organy prawidłowo przyjęły podstawy ustalenia daty powstania zasadniczej części obiektu. Założenie, że - zwłaszcza wobec sprzeczności pomiędzy oświadczeniami różnych osób - dowodem miarodajnym są opisane przez organ mapy z 1975 i 1978 r., uznać należy za prawidłowe. W sytuacji, kiedy obiekt pojawił się na mapie z 1978 r., organ nie mógł przyjąć, z niekorzyścią dla inwestora, że w tej dacie obiekt nie istniał z tej tylko przyczyny, że nie został oznaczony na jednej z późniejszych map. Rzecz jednak w tym, wedle zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zadaniem organów w ponownym postępowaniu było ustalenie wszystkich niezbędnych danych związanych z budową i stanem obiektu. W w/w wyroku Sąd wskazał na konieczność poczynienia ustaleń nie tylko co do daty budowy, ale też co do faktów i dat rozbudowy przedmiotowego obiektu. Te okoliczności zaś wyjaśnione i ustalone nie zostały. Skarżący w toku długotrwałego postępowania konsekwentnie podnosili, że część czy też części obiektu tj. przybudówki powstały po 1994 r. Zwrócić więc należy uwagę, że na mapie z 1978 r. uwidoczniono i opisano jedynie istniejący przy granicy "murowany budynek gospodarczy" bez wskazania, aby budynkowi temu towarzyszyły drewniane przybudówki. Z kolei na mapach z 2001 r. (k. 115 i 116 akt administracyjnych) budynek został oznaczony podwójnym obrysem tak, jakby usytuowanie jego ścian (zachodniej i południowej) uległo zmianie. Z materiału fotograficznego znajdującego się w aktach wynika, że rzeczywiście do budynku dobudowywano drewniane przybudówki. Jedna tylko z nich – od strony zachodniej - prawdopodobnie w toku postępowania, została rozebrana, pozostały natomiast przybudówki od strony wschodniej i południowej. Co więcej, z porównania fotografii sporządzonych na początku i na końcu postępowania, oraz szkicu (k. 40, 325, 258, 323) zdaje się wynikać, że dodatkowa przybudówka od strony podwórza (południowej) wzniesiona została w toku postępowania w rozpoznawanej sprawie. Dane dotyczące okresu powstania przybudówek muszą zostać ustalone, tak, aby możliwe było zastosowanie wobec nich prawidłowych rygorów prawa budowlanego. Nie są też w pełni poprawne ustalenia dotyczące stanu budynku i – co za tym idzie - ocena prawidłowości wskazanego przez rzeczoznawcę zakresu koniecznych do wykonania robót. Ze zdjęć obiektu (k.222, 221) wynika bowiem, że w granicy działki jest usytuowana drewniana ściana wschodniej przybudówki. Tę okoliczność organy pominęły oceniając stan budynku ze ścianą murowaną w granicy. Milczeniem też pominęły organy twierdzenia skarżących, że co najmniej okap budynku znajduje się już poza granicą, nad ich działką, która narażona jest przez to nie tylko na zalewanie, ale też na osuwanie się nieraz znacznych ilości śniegu ( a co zdają się potwierdzać fotografie). Dopiero poprawnie ustalony, z uwzględnieniem powyższych uwag, stan faktyczny stanowić będzie punkt wyjścia dla określenia obowiązków. Zwrócić przy tym należy uwagę, że cytowany przez organ przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. odnosi się do obiektów "wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy". Nie oznacza to jednak, że – tak jak wskazał to organ - celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie budowy. W przepisie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. mowa jest o doprowadzeniu obiektu do "stanu zgodnego z prawem", a nie do stanu "zgodnego z prawem obowiązującym w dacie budowy". Przyjąć więc należy, że jeśli budynek wzniesiono niezgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie budowy, to celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie budynku (tych jego elementów, które wykonano wadliwie) do takiego stanu, który byłby akceptowany w świetle obecnie obowiązujących przepisów. Na koniec stwierdzić trzeba, że – tak jak ocenił to organ - nie ma podstaw do formułowania zarzutu, aby obiekt usytuowany został na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę. Brak należytego wyjaśnienia sprawy stanowi podstawową przyczynę uchylenia zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Brak ten stanowi istotne uchybienie przepisom art. 7 i 77 kpa. Wyrok w pkt. I wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt c w zw. z art. 135, w punkcie II na podstawie art. 152, w punkcie III na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.