II SA/Kr 298/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. B. kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 stycznia 2018 r. (znak: [...]), na podstawie: - art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.), - § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie) oraz - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Wójta Gminy L. z dnia 7 kwietnia 2017 r., nr [...] z wniosku M. B. o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr [...] w miejscowości C. pod budowę obiektów myjni samochodowej, kontenera technicznego, stanowiska odkurzacza wraz z infrastrukturą techniczną, kanalizacją technologiczną ze zbiornikami, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 7 kwietnia 2017 r., nr [...], Wójt Gminy L. orzekł z wniosku M. B. o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr [...] w miejscowości C. pod budowę obiektów myjni samochodowej, kontenera technicznego, stanowiska odkurzacza wraz z infrastrukturą techniczną, kanalizacją technologiczną ze zbiornikami. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Organ zaznaczył, że wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. Podkreślono również, że w toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia. Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. B. kwestionując możliwość usytuowania tego rodzaju zabudowy obok domu odwołującego się. W ocenie M. B. inwestycja będzie uciążliwa pod względem hałasu oraz innych immisji, zakłócając spokój mieszkańcom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego wskazało, że wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie określonym w art. 59 i n. u.p.z.p. oraz wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy poparł pogląd organu I instancji, zgodnie z którym dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślono przy tym, że jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ponadto organ II instancji zaznaczył, że na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, składa się m.in. dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4-8 ww. rozporządzenia dotyczące sposobu wyznaczania obszaru analizowanego oraz zasad ustalania parametrów dla nowej inwestycji, w oparciu o zabudowę znajdującą się w tak wyznaczonym obszarze – odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, tego jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Niemniej jednak zdaniem organu II instancji, sposób sporządzania analizy, jak i poszczególne zasady ustalania warunków zagospodarowania dla projektowanej inwestycji, a podane w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., powinny być przestrzegane i zrealizowane. Tym samym organ odwoławczy podniósł, powołując się na treść art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p., że w sytuacji, w której zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z właściwymi przepisami, po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W dalszej kolejności opisano podstawowe założenia zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a następnie organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie, sporządzona w rozpoznawanej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiadała wymogom formalnym przewidzianym w ww. rozporządzeniu. Podniesiono bowiem, że w analizie dokonano weryfikacji stanu zagospodarowania na działkach sąsiednich, zaś obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia, co organ I instancji uzasadnił w wydanym rozstrzygnięciu. W tym zakresie podkreślono, że w obszarze analizowanym niewątpliwie istniała działka sąsiednia, pozwalająca na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodano, że zabudowa sąsiednia obejmowała również funkcję usługową realizując w ten sposób zasadę dobrego sąsiedztwa. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że z przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej wynikało, iż realizacja planowanej zabudowy pozostawała w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Dlatego też według organu odwoławczego, parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Przechodząc do weryfikacji konkretnych wskaźników architektoniczno-urbanistycznych, organ II instancji wskazał, że w jego ocenie prawidłowo wyznaczono linię zabudowy – w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej [...] (działka drogowa nr [...]). Podniesiono również, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalono do 0,07, które to rozwiązanie pozwoli zachować ład przestrzenny, tym bardziej, że znajdowało ono uzasadnienie w świetle ustaleń analizy. Organ odwoławczy podał także, że szerokość elewacji frontowej wyznaczono w przedziale do 7,5 w nawiązaniu do parametrów w obszarze analizowanym, natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w przedziale od 3 m do 6 m przy zachowaniu dachu płaskiego, który to parametr również pozwala zachować i kontynuować ład przestrzenny. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza architektoniczno-urbanistyczna pozwalała na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Dodano przy tym, że ustalone warunki zabudowy nawiązywały do zabudowy sąsiadującej, a w związku z tym, w ocenie organu II instancji, zabudowa objęta wnioskiem realizowała zasadę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jednocześnie organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że podziela pogląd, zgodnie z którym nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji. Tym samym w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ustalone parametry architektoniczno-urbanistyczne zasługiwały na uwzględnienie. Podkreślono bowiem, że załącznik graficzny zawierał prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Dodano przy tym, że złączniki graficzne do decyzji, jak i do analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali, przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Ponadto ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji – w ślad za orzecznictwem sądowoadministracyjnym – wskazał, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mogą być uwzględnione zarzuty dotyczące mających nastąpić w przyszłości, z powodu realizacji inwestycji, uciążliwości i w sposobie korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Wyjaśniono bowiem, że zarzuty te można będzie podnosić na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego (zgodność projektu przedstawionego do zatwierdzenia z wymaganiami technicznymi) przy wydawaniu pozwolenia na budowę możliwe będzie zbadanie czy planowana budowa spowoduje ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości sąsiednich. Organ odwoławczy przywołał również art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p., a następnie podał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak też organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany. Stąd też wskazano, że interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości wynikające ze sposobu lokalizacji inwestycji i zastosowanych rozwiązań architektonicznych i budowlanych będą chronione na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Dodano przy tym, że przy kontroli decyzji o warunkach zabudowy, organ odwoławczy nie mógł wkraczać w kompetencję organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podkreślono także, że w świetle danych z ewidencji gruntów na działkach nr [...], stanowiących względem planowanej inwestycji kontynuację funkcji usługowej zlokalizowany był budynek mieszkalno-usługowy wraz z dwoma kontenerami, a działalność tam prowadzona także mogła być kwalifikowana jako uciążliwa względem działek sąsiadujących. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie naruszała przepisów u.p.z.p. oraz ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., natomiast postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w k.p.a., w tym w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Dodano, że krąg stron został prawidłowo określony, a decyzja ta nie naruszała zdaniem organu II instancji, interesów osób trzecich. Ponadto podniesiono, że z ustaleń organu I instancji wynikało, iż zamierzenie realizuje przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisach wykonawczych, a w związku z tym w ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – M. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenia zasadności uchylenia decyzji organu I instancji, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na istniejące zagospodarowanie sąsiednich terenów nie powinno doprowadzić do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a ochrona interesów osób trzecich może być realizowana dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego, poprzez ich nieuwzględnienie, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, w tym powodów, dla których przedmiotowa inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na działki nr [...], art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostatecznie precyzyjne uzasadnienie decyzji i zdawkowe odniesienie się do zarzutów odwołania, art. 15 w zw. z art. 127 § 1 i art. 138 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną, powierzchowną i pozorną kontrolę decyzji I instancji co doprowadziło do jej utrzymania w mocy, a nie uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydawania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. FSK [...]). W ramach w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanym poniżej. Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie kontrolowanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 stycznia 2018 r. sygn. akt: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia 7 kwietnia 2017 r. znak [...] ustalającą, na wniosek M. B., warunki zabudowy dla działek nr [...] w miejscowości C. pod budowę obiektów myjni samochodowej, kontenera technicznego, stanowiska odkurzacza wraz z infrastrukturą techniczną, kanalizacją technologiczną ze zbiornikami. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przedmiotowa nieruchomość nie podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej jako u.p.z.p.), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Obowiązkiem organu jest ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy musi określać: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Jednocześnie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy należy uwzględnić rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie). Paragraf 3 rozporządzenia stanowi, że: ,,W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Przeprowadzenie w sprawie analizy realiów i podstaw prawnych rozstrzyganej sprawy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. O ile, w toku prowadzonego postępowania organ administracji publicznej obligatoryjnie korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, to przed wydaniem decyzji organ powinien taki dokument ocenić, jak każdy inny dowód, na zasadach wynikających z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej kontrolowanej sprawy, zdaniem Sądu I instancji należy przede wszystkim stwierdzić, że organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, która zapadła w wyniku postępowania administracyjnego, którego przebieg naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Tym samym, w ocenie Sądu, ustalenia poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kontrolowanej decyzji były przedwczesne i także zostały podjęte z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co może mieć znaczenie dla wyniku sprawy o czym będzie mowa odpowiednio poniżej. W zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sposób przedwczesny i niezgodny z ww. przepisami prawnymi stwierdzono, że planowana inwestycja znajduje się na terenie, na którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Jak podkreśla się w literaturze, przepis ten wprowadził do prawa polskiego zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, W. 2011, s. 508-509). Pojęcie zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza jednak wiernego kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyroki: NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. II OSK [...], WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. II SA/Gd [...], WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. IV Sa/Wa [...] i z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. VIII Sa/Wa [...]). Na podstawie bezkrytycznie zaaprobowanej analizy urbanistyczno-architektonicznej organ przyjął, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz usługowa. Jednak organ nie ustalił precyzyjnie jaki charakter rodzajowo ma funkcja usługowa w oparciu, o którą prowadzi zasadnicze dla kontrolowanej sprawy rozważania. Organ jedynie w sposób ogólny stwierdził, że taka funkcja istnieje i ma wymiar funkcji handlowej. W celu rozstrzygnięcia, czy dochodzi do kontynuacji funkcji przez nową zabudowę organ powinien precyzyjnie ustalić jaka jest konkretna funkcja istniejącej już zabudowy, co nie zostało w sposób dostateczny określone przez organy w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ odwoławczy pominął istotny w ocenie Sądu fakt, że w przedmiotowej sprawie niedoprecyzowana przez organ wprost funkcja usługowa/handlowa jest ściśle powiązana z istniejąca zabudową jednorodzinną, i nie występuje samodzielnie, samoistnie. Natomiast inwestor w swym wniosku nie jest zainteresowany budownictwem jednorodzinnym, któremu towarzyszą funkcje usługowe, a jedynie kontynuacją samej, wyabstrahowanej, samodzielnie traktowanej funkcji usługowej w postaci bliżej niedoprecyzowanej myjni samochodowej, które to myjnie mogą być potencjalnie przeznaczone tylko dla samochodów osobowych lub/i ciężarowych. Tej okoliczności organy nie wzięły pod uwagę rozważając zagadnienie kontynuacji funkcji. Wysokość wnioskowanego obiektu zdaje się wskazywać, że nie jest wykluczona w zamierzeniu inwestora myjnia samochodów ciężarowych. Okoliczność ta powinna być wyjaśniona, gdyż ma wpływ na pojęcie kontynuacji funkcji. W związku z powyższym organ powinien ustalić, czy wnioskowana samodzielna funkcja usługowa nie towarzysząca budownictwu jednorodzinnemu komponuje się z obecną zabudową i funkcją terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczna, czego uprzednio nie uczynił. Tym samym uzasadniony jest zarzut skargi dot. naruszenia przez kontrolowane organy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, w tym powodów, dla których przedmiotowa inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na działki nr [...], a także naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niedostatecznie precyzyjne uzasadnienie decyzji i zdawkowe odniesienie się do zarzutów odwołania. W konsekwencji, organ II instancji naruszył także art. 15 w zw. z art. 127 § 1 i art. 138 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez powierzchowną kontrolę decyzji organu I instancji co doprowadziło do jej nieuzasadnionego utrzymania w mocy, a nie uchylenia. W związku z powyższym, zasadny jest także zarzut braku wszechstronnego i rzetelnego rozważenia przez kontrolowane organy art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego. Z uwagi na wskazane powyżej istotne uchybienia proceduralne Sąd jednak nie ustosunkowuje się do zarzutu skargi, gdyż było by to w realaich kontrolowanej sprawy przedwczesne, dotyczącego naruszenia przez kontrolowane organy art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przez przyjęcie, że negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na istniejące zagospodarowanie sąsiednich terenów nie powinno doprowadzić do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a ochrona interesów osób trzecich może być realizowana dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wobec istotnych uchybień w zakresie ustaleń stanu faktycznego, nie jest możliwa w tej chwili ocena i kontrola naruszenia przez organy prawa materialnego. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. przedstawionym w wyroku z dnia 5 października 2017 r., sygn. IV SA/Po [...], że ,,przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" - gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych - lecz dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności przez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny, z punktu widzenia warunków, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b., sposób użytkowania obiektu". Lakoniczne określenie przez organy funkcji usługowej stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wobec tego organy powinny zawsze precyzować zarówno charakter usług występujących w części analizowanego obszaru jak i mających dominować w projektowanej inwestycji. Ponadto trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK [...], że ,,decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji.". Zatem planowana inwestycja nie powinna prowadzić jedynie do kontynuacji samej funkcji, ale także zabudowy związanej z tą funkcją. Zaniechanie przeprowadzenia przez organ pierwszej i drugiej instancji właściwej, kompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, uniemożliwiło tym samym organowi dokonanie wszechstronnej i rzetelnej oceny w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co stanowi istotę postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna powinna zostać odpowiednio uzupełniona, gdyż w obecnym kształcie nie pozwala na ustalenie, czy zlokalizowana w tym obszarze zabudowa, pozwala na wykazanie spójności projektowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie, a zlokalizowana w jego obrębie zabudowa, umożliwia określenie wymogów dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie naruszono również obowiązek prawidłowego zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego. Zgodnie z treścią analizy urbanistyczno-architektonicznej wymiary budynków mieszkalnych z obszaru analizowanego zostały określone na podstawie wykonywanej dokumentacji fotograficznej oraz wizji w terenie. A zatem w wykonanej analizie urbanistyczno-architektonicznej uprawniony urbanista powołuje się na dokumentację fotograficzną, której w tej analizie w zasadzie - poza jednym nieopisanym zdjęciem myjni samochodowej - nie ma. Kontrolowane organy pominęły tę okoliczność, chociaż akurat dokumentacja fotograficzna pozwalała by lepiej ocenić kwestionowaną przez skarżącego kontynuację funkcji. Tak samo kontrolowane organy nie spowodowały dołączenia do akt postępowania pełnej potencjalnej dokumentacji fotograficznej analizowanego terenu. W konsekwencji tych ustaleń należy uznać, że organ w sposób niewłaściwy, przedwcześnie ocenił jako kompletny i wystarczający materiał dowodowy, co narusza art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla kontrolowanej sprawy - w postaci znajdującej się w aktach analizy urbanistyczno-architektonicznej - konieczny do dokonania przez organ samodzielnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym. Przy ponownym rozpoznaniu spawy organy powinny spowodować uzupełnienie przez autora analizy urbanistycznej: dokumentacji fotograficznej, na którą autor analizy sam powołuje się w jej treści. W przyjętym przez organy rozstrzygnięciu Sąd postrzega także pewną istotną niekonsekwencję. Zgodnie z analizą urbanistyczno-architektoniczną wysokość sąsiednich kontenerów (blaszaków w zabudowie usługowej) wynosi 3,0 - 3,5 m. Natomiast wysokość garażu najbliższego dla inwestycji budynku wynosi 3,0 m, a po zamontowaniu barierki wyniesie do 4,0 m. Ponadto wysokość budynków oraz pozostałych obiektów budowlanych wynosi 5,2 m, a na najbliższym budynku mieszkalnym 5,8 m. Oznacza to, że obiekty o formie zbliżonej i reprezentatywnej dla planowanych obiektów myjni mają wysokość od 3,0 m do 3,5 m (z barierką 4,0 m). W analizie urbanistyczno-architektonicznej stwierdzono, że z uwagi na lokalizację planowanej inwestycji na tle otwartego krajobrazu jurajskiego z zadrzewieniem śródpolnym wskazane są budynki jak najniższe i niezasłaniające widoków. W analizie wskazano, że planowana budowa zakłada jedną kondygnację z dachem płaskim, zatem przy ustalaniu wysokości elewacji frontowej nie należy brać pod uwagę wysokości kalenic budynków mieszkalnych, tylko wysokość obiektów kontenerowych i garażu, które mają zbliżoną i reprezentatywną formę dla planowanych przez inwestora obiektów. Natomiast organ ustalił dla planowanej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 3,0 m do 6,0 m. Tak samo wysokie parametry określono w przypadku wysokości górnej krawędzi dachu. W konsekwencji, maksymalna możliwa wysokość planowanego obiektu przekracza prawie dwukrotnie wysokość innych podobnych obiektów. Co więcej maksymalna możliwa wysokość planowanej zabudowy jest większa niż wysokość budynków mieszkalnych. W myśl § 7 rozporządzenia: [...] górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. [...], o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. [...] wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. II OSK [...], "z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego". W konsekwencji skoro ustalono, że obiekty o zbliżonej do planowanego obiektu formie mają maksymalną wysokość 3,[...],0 m, to organ nie powinien określać parametrów inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w całym obszarze analizowanym. Organ nie wykazał bowiem, że taki zabieg w realiach sprawy jest usprawiedliwiony, a wręcz przeciwnie sam poprzez bezkrytyczne przyjęcie analizy urbanistyczno-architektonicznej zgodził się z twierdzeniem, że dla ustalenia wysokości elewacji frontowej należy brać pod uwagę jedynie budynki o zbliżonej formie, a więc blaszaki i garaż, a nie budynki mieszkalne. W ocenie Sądu organ naruszył art. 80 k.p.a. przez bezkrytycznie przyjęcie treści i ustaleń analizy urbanistyczno-architektonicznej, w przypadku kiedy powinien samodzielnie w świetle prawa ocenić taki dokument, jak każdy inny dowód. Ponadto Sąd wskazuje, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy powinno mieć charakter stanowczy i konkretny. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych i równocześnie maksymalnych, co wymaga jednak uzasadnienia. Taka swoboda nie może jednak być nadmierna albowiem zbyt duża dowolność prowadzić w skutkach do niemożności stwierdzenia, jaki obiekt budowlany ma w istocie powstać, a to ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Nadto, określenie parametrów w zbyt dużej rozpiętości pozbawia kontrolowaną decyzję stanowczości i konkretności. Z przepisów ustawy oraz ww. rozporządzenia nie wynika z kolei, poza wyraźnie stanowionymi wyjątkami, możliwość określenia we wniosku i w decyzji rozwiązań wariantowych. Podanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo wprowadzenie rozwiązań wariantowych o względnie dużym przedziale możliwości stanowi naruszenie wymogów wynikających z art. 52 ust. 1 pkt 2 b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p oraz art. 107 §1 k.p.a. Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody czyni niepewną sytuację osób trzecich, a może również prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego. W nawiązaniu do powyższych konkluzji Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie organ ustalił, iż ułożenie kalenicy głównej może być w kierunku zbliżonym do równoległego lub prostopadłego do frontu działki. Wariantowe rozwiązanie zostało również przewidziane w stosunku do geometrii dachu. Organ ustalił, że dach może być ,,płaski, lub o niewielkim nachyleniu, ewentualnie schowany za attyką". W ocenie Sądu, celem analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie jaki układ będzie najlepiej dostosowany do istniejącej już zabudowy. Decyzja ta bowiem powinna chronić wartości, którym służy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy, w jej uwarunkowaniach stanu prawnego i faktycznego, nie powinna w kontrolowanym obecnie zakresie zawierać rozwiązań wariantowych, tym bardziej, że z akt sprawy wynika, że inwestor jest zainteresowany prostopadłym do frontu działki ustawieniem elewacji frontowej zamierzonej inwestycji (zob. karta 29 administracyjnych akt sprawy). W konsekwencji organ naruszył wymogi wynikających z art. 52 ust. 1 pkt 2 b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p oraz art. 107 §1 k.p.a. Kwestie te powinny być uprzednio przez organ wyjaśnione w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Sąd wskazuje również, że ustalenie warunków zabudowy - stosownie do art. 52 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 u.p.z.p. - następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem charakterystykę inwestycji, obejmującą m. in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Organ jest związany treścią wniosku złożonego przez inwestora, lecz nie jest to związanie bezwzględne. Za dopuszczalne uznać należy ustalenie parametrów nowej zabudowy w stopniu niewielkim od wnioskowanych przez inwestora, jeśli znajduje to pełne uzasadnienie w analizie urbanistyczno- architektonicznej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2009 r., sygn. II OSK [...], uznano, że "organ administracji publicznej jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz to związanie nie ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ." Przy czym stanowisko wnioskodawcy powinno być wyrażone w sposób jednoznaczny. Z wniosku inwestora znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, że jest zainteresowany dachem płaskim, kwestia ta powinna być wyjaśniona. W przedmiotowej sprawie organ ustalił dla planowanej budowy dach płaski lub o niewielkim nachyleniu, ewentualnie schowany za attyką poziomą o wysokości górnej krawędzi dachu od 3,0 m do 6,0 m.; a to w przypadku, gdy wniosek inwestora przewidywał wysokość do okapu 3, 0 – 5,5 m, wys. do kalenicy 4,0 m – 6,0 m. Organ w decyzji o warunkach zabudowy dopuścił dach płaski, a więc brak było podstaw do przewidywania naddatku wysokości ze względów technologicznych, mimo że taki naddatek przewidywał wniosek inwestora. Ponadto dokonane przez organ ustalenia dotyczące układu kalenic głównych w stosunku do frontu działki są również inne niż we wniosku. Inwestor przewidywał ułożenie kalenic głównych o kierunku prostopadłym do frontu działki, natomiast organ ustalił, że ułożenie kalenicy głównej o kierunku zbliżonym do równoległego lub prostopadłego do frontu działki. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy jest niezgodna z wnioskiem inwestora. Natomiast w toku postępowania administracyjnego wniosek nie został zmodyfikowany przez inwestora, co błędnie pominął organ nie wyjaśniając powyższych kwestii. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien kierować się oceną prawną i wskazaniami Sądu. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 p.p.s.a.