II SA/Kr 2983/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 października 2005r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski (spr) WSA Barbara Pasternak Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2005r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej w K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2001 r ., [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Decyzją nr [....] z dnia 27.06.2001 r. (znak:......) Prezydenta Miasta K. , działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. l , art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr.89 poz.414 z późn.zm.-obecnie tj. Dz.U. z 2003 r. nr.207 poz. 2016 - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[....] " sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę lokalu użytkowego na gabinety lekarskie wraz z dobudową zewnętrznego wejścia i pochylni dla niepełnosprawnych usytuowanego na nieruchomości położonej w K. przy ul. [....] oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz.ewid. [....] obr. [....]. Odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej budynku położonego w K. przy ul. [....] nie zostało uwzględnione i Wojewoda [....] , decyzją z dnia 31.08.2001 r. (znak:.......) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje podnosząc w uzasadnieniu co następuje: 1/ zgodnie z dyspozycją art. 33 Prawa Budowlanego z 1994 r., inwestorzy dołączyli do wniosku o pozwolenie na budowę dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dowodem tym jest wyrażenie zgody uchwałą nr 2/01 z dnia 27 kwietnia 2001 r. na zebraniu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku wielomieszkaniowego ul. [....] , "...na wykonanie przez właścicieli lokalu użytkowego nr [....] prac adaptacyjnych na gabinety lekarskie a także dobudowy zewnętrznego wejścia oraz pochylni dla osób niepełnosprawnych". Z kolejnych uchwał z zebrania (dnia 27 czerwca 2001 r.) Wspólnoty Mieszkaniowej nie wynika aby uchwała nr 2/01 udzielająca przedmiotowej zgody została zmieniona lub uchylona. Zmienił się natomiast zarząd wspólnoty. 2/ do wniosku załączony został projekt budowlany, wykonany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Przedmiot decyzji jest jednoznacznie określony a zatwierdzony projekt budowlany uściśla dokładnie, których części budynku dotyczy i do których lokali użytkowych odnosi się przedmiotowe pozwolenie na budowę. Inwestycja przedmiotowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i warunkami zawartymi w decyzji WZiZT z dnia 10 maja 2001 r (znak:.......) która jest ostateczna, nie została uchylona ani unieważniona czy też zmieniona. 3/ użytkowanie części budynku mieszkalnego jako usługi publiczne, komercyjne jest dopuszczalne w obszarze M2, zgodnie z § 16 uchwały nr 58 Rady Miasta Krakowa w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Przedmiotowe lokale pełniły już funkcję użytkową inną niż mieszkalna (pomieszczenia biurowe Z.P.C."...... "). Natomiast dobudowa pochylni powoduje nieznaczną zmianę zagospodarowania terenu i nie jest to sprzeczne z ustaleniami planu. 4/ postępowanie poprzedzające wydanie decyzji było prowadzone prawidłowo, ustalone przez organ strony postępowania brały udział w postępowaniu i została im doręczona decyzja. Zakłady Przemysłu Cukierniczego "[....] " S.A. udzieliły pełnomocnictwa W.W. do działania i występowania w imieniu zarządu w sprawach dotyczących udziału i prowadzenia zebrania wspólnoty, prawa głosu i działania w imieniu zarządu. Wspólnota mieszkaniowa działa w imieniu wszystkich mieszkańców i użytkowników lokali zatem adresowanie do wspólnoty mieszkaniowej na adres W.W. - ZPC "[....] " ul. [....] , uznaje się za prawidłowe. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na . powyższą decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa budynku położonego w K. przy ul. [....] i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzuciła co następuje: 1/ uchwała członków Wspólnoty Mieszkaniowej z dmą 27.04.2001 r., dotycząca udzielenia zgody "na wykonanie przez właścicieli lokalu użytkowego nr [....] prac adaptacyjnych na gabinety lekarskie, a także dobudowy zewnętrznego wejścia oraz pochylni dla osób niepełnosprawnych", jak to zacytowano w uzasadnieniu decyzji II Instancji, została uznana przez członków Wspólnoty za nieważną. Jej nieważność była oczywista, gdyż Organ I instancji powołuje się na znajomość Regulaminu Wspólnoty, a Regulamin ten wyraźnie wymagał zawiadomienia o Zebraniu Wspólnoty z 7-dniowym wyprzedzeniem. 2/ W załączniku z dnia [....] .05.2001 r. do protokołu Zebrania Wspólnoty z dnia [....] .04.2001 r. członkowie Wspólnoty stwierdzili nieważność uchwał z dnia 27.04.2001 r. Miało to postać uchwały podjętej w drodze zbierania głosów, co jest dopuszczalne zgodnie z ustawą o własności lokali i było zgodne z obowiązującym wówczas Regulaminem Wspólnoty. W załączniku do protokołu zebrania Wspólnoty z dnia [....] .05.2001 r. członkowie Wspólnoty dali wyraz temu, że nawet nie zostali poinformowani w pełni o zakresie faktycznych prac prowadzonych w lokalach użytkowych (są dwa lokale nazywane teraz użytkowymi, zajmujące partery obu klatek budynku przy ul......). Nieważność uchwal potwierdził też Notariusz sporządzający protokół notarialny z Zebrania Wspólnoty w dniu [....] .06.2001 r., w których użył on ponownie numerów unieważnionych uchwał z dnia 27.04.2001 r. Brak zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonanie prac w lokalu Nr [....] wynika jednak zwłaszcza z tego, że pierwotnie udzielona zgoda dotyczyła właścicieli lokalu Nr [....] , podczas gdy kto inny jest inwestorem. Zgodę powinien więc uzyskać inwestor, którym jest [....] Sp. z o.o. w K. , a nazwa tego inwestora nie została nawet podana członkom Wspólnoty. Inwestor nie ma więc wymaganej przez przepisy zgody Wspólnoty Mieszkaniowej i dlatego chociażby decyzja I instancji powinna być uchylona przez Organ II instancji. Organ II instancji próbował zatuszować ten brak, nie wymieniając w swojej decyzji, co jest zupełnym ewenementem, nazwy inwestora. 3/ decyzję doręczono niektórym tylko członkom Wspólnoty t.j. A.O. i J.M. oraz M.N. i Z.N. , odmawiając pozostałym członkom Wspólnoty prawa strony w postępowaniu administracyjnym, a właściwie pozbawiając prawa strony w toku jednego postępowania oraz nie powiadamiając już o czynnościach i decyzjach w następnym postępowaniu. 4/ w piśmie z dnia [....].05.2001 r. Urząd Miasta twierdzi, że uchwałą z dnia 17.12.1999 r. właściciele lokali powołali Wspólnotę Mieszkaniowa Właścicieli Nieruchomości przy ul. [....] . Jest to stwierdzenie błędne, gdyż zgodnie z ustawą o własności lokali a więc z mocy prawa, a nie w drodze uchwały właściciele lokali, w określonych w ustawie sytuacjach tworzą Wspólnotę Mieszkaniową. Uprawnienia Wspólnoty, czyjej Zarządu nie mogą pozbawiać, czy nawet tylko ograniczać praw właścicieli poszczególnych nieruchomości, co do tych nieruchomości. O ile Wspólnota może podejmować pewne decyzje co do części wspólnych nieruchomości, to nie może podejmować decyzji w sprawach dotyczących części nieruchomości nie objętych wspólnością. Właściciele poszczególnych lokali mają też uprawnienia wynikające z przepisów o prawie sąsiedzkim. 5/ właściciele przynajmniej lokali sąsiadujących z przebudowywanym lokalem, w sytuacji jeszcze takiej, że adaptacja lokalu sąsiedniego sięga tak daleko, iż obejmuje naruszenie konstrukcji, czy nawet wyburzanie ścian nośnych pod ich lokalem, powinni być stronami w postępowaniu. Także rodzaj działalności prowadzonej w sąsiednim lokalu użytkowym nie jest obojętny dla wszystkich mieszkańców, a zwłaszcza dla bezpośrednich sąsiadów (właścicieli sąsiednich lokali). 6/ Organ administracyjny nie może samowolnie pozbawiać kogoś statusu strony, jeżeli już go ktoś posiadał, zresztą posiadał go wg oceny tego samego organu. W konsekwencji nie nastąpiło doręczenie decyzji dotyczącej WZiZT z dnia 10.05.2001 r. wszystkim osobom, które powinny, a właściwie nawet były, stronami i decyzja ta (znak:.......) nie stała się prawomocna i nie było podstaw do wydania opartej na tej decyzji zaskarżonej decyzji z dnia 27.06.2001 r. Nie powinna też być z tego samego względu wydana utrzymująca w mocy tę decyzję, decyzja Organu II Instancji, zresztą nie powinna być też wydana przed rozpoznaniem wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzja o WZiZT z dnia 10.05.2001 r., bo o złożeniu takiego wniosku Organ II Instancji wiedział. 7/ decyzja Organu II Instancji stawia na równi fakt wykorzystywania mieszkań na parterze budynku przy ul . [....] przez Z.P.C. "[....] l" na cele biurowe, z przeznaczeniem tych, będących w założeniu mieszkaniami pomieszczeń, na przychodnię lekarską. Nie zostały przecież spełnione wymogi niezbędne do przekształcenia pomieszczeń na gabinety lekarskie, pokoje zabiegowe itp., nie wzięto pod uwagę faktu wzmożonego ruchu osób nie mieszkających w budynku, zwiększonego zużycia budynku, wzmożonego z uwagi na działalność gabinetów ruchu samochodowego, względów sanitarnych związanych z odpadkami z gabinetu i związanymi z utrudnieniami w utrzymaniu porządku w klatce schodowej i wokół budynku. 8/ Skarżący twierdzi, że ta lokalizacja gabinetów nie jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego terenu, co zresztą przyznaje w uzasadnieniu decyzji organ II Instancji co do wybudowania pochylni. Zresztą słowo "pochylnia" nie oddaje treści faktycznego zakresu prac, które polegają na wykonaniu masywnego podjazdu. Teren zajęty pod podjazd obejmuje także teren na którym znajduje się drzewo i jego system korzeniowy. Ulegnie ono zniszczeniu, co już wyżej wykazano i co potwierdzają załączone zdjęcia. 9/ w toku postępowania naruszono też zasadę wynikającą z art.33 ust l prawa budowlanego, że pozwolenie na budowę powinno obejmować cały zakres prac (całe zamierzenie budowlane). Wydano je właściwie tylko co do fragmentu robót, pomijając roboty najniebezpieczniejsze dla substancji budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu dodatkowo podnosząc, że kwestie związane z oceną legalności uchwały nie są objęte kognicją organu nadzoru budowlanego. Każdy z właścicieli lokali, zgodnie z art. 25 ustawy o własności lokali, był uprawniony do zaskarżenia uchwały do sądu. Skoro uchwała nie została zaskarżona przeto stała się obowiązująca Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. l § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 póz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo. Zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy, decyzję której przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielnie pozwolenia na przebudowę lokalu użytkowego na gabinety lekarskie. Organ II instancji w swoim uzasadnieniu ustala, że przedmiotowe lokale pełniły już funkcję użytkową inną niż mieszkalna (pomieszczenia biurowe Z.P.C."..... "). Ale skarga podnosi, że decyzja stawia na równi fakt wykorzystywania mieszkań na parterze budynku na cele biurowe, z przeznaczeniem tych, będących w założeniu mieszkaniami pomieszczeń, na przychodnię lekarską. Nie zostały przecież spełnione wymogi niezbędne do przekształcenia pomieszczeń na gabinety lekarskie, pokoje zabiegowe itp., nie wzięto pod uwagę faktu wzmożonego ruchu osób nie mieszkających w budynku, zwiększonego zużycia budynku, wzmożonego z uwagi na działalność gabinetów ruchu samochodowego, względów sanitarnych związanych z odpadkami z gabinetu i związanymi z utrudnieniami w utrzymaniu porządku w klatce schodowej i wokół budynku. Orzekające w sprawie organy, nad kwestią zmiany sposobu użytkowania lokalu przechodzą do porządku dziennego, koncentrując się tylko i wyłącznie na kwestii pozwolenia na budowę. Otóż jest to, zdaniem Sądu pogląd błędny. Jest niewątpliwe, że wniosek zmierzający do zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę związany jest nierozłącznie z zamiarem zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na gabinety lekarskie. Pierwszym więc zagadnieniem jest, odpowiedź na pytanie, czy w sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania, a jeżeli tak, czy możliwa jest taka zmiana do jakiej zmierzają inwestorzy. Organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu, jak to już wspominano wyżej, ustala, że przedmiotowe lokale pełniły już funkcję użytkową - ale były to biura. Nie wiadomo, czy zdaniem tego organu, jeżeli lokal pełnił funkcje biurową (czyli był lokalem użytkowym), to zmiana sposobu jego wykorzystania na inny cel niż mieszkalny ( np. na gabinety lekarskie) - nie jest zmianą sposobu użytkowania. Ustawodawca w art. 71 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., zdefiniował pojęcie zmiany sposobu użytkowania, w ten sposób, że przez tę zmianę rozumie się, w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Otóż w tym aspekcie, brak jednoznacznego stanowiska orzekających organów, co powoduje, że zaskarżonej decyzji, można zarzucić naruszenia art. 7 kpa. Następną kwestią jest, odpowiedź na pytanie, czy w tego rodzaju sprawie, stronami postępowania są właściciele odrębnych lokali, sąsiadujących z lokalem którego decyzja, dotyczy, czy też wystarczający jest udział wspólnoty mieszkaniowej. Problematyka wspólnoty mieszkaniowej jako strony postępowania, została rozstrzygnięta w orzecznictwie sądowym w kierunku przyznania jej przymiotu strony (uchwała 5 sędziów NSA z dnia 26.11.2001 r. OPK 19/01, wyroki z dnia 27 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1443/98 i II SA/Gd 629/99, z dnia 11 października 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 115/98, z dnia 24 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 1940/99, z dnia 14 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 175/97 i z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt IV SA 2027/98). Sąd w składzie obecnym podziela pogląd, że wspólnota mieszkaniowa jest stroną postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ale trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (obecnie tj. z 2000 r. nr 80 poz.903), wspólnota mieszkaniowa podejmuje decyzje tylko w sprawach dotyczących zarządu nieruchomością wspólną w granicach zakreślonych prawem. Czyli, że wspólnota mieszkaniowa nie może podejmować decyzji w sprawie dotyczącej prawa właściciela odrębnego lokalu. W zakresie tego prawa, interesy może reprezentować właściciel (lub osoba przez niego lub prawo upoważniona). Tak jak nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest właściciel sąsiedniej nieruchomości, tak samo nie może budzić wątpliwości, że stroną postępowania jest właściciel odrębnego lokalu. W sprawie niesporne jest, że w postępowaniu nie brały udziału osoby, będące właścicielami odrębnych lokali w przedmiotowym ( zob. protokół rozprawy z dnia 12.10.2005 przed WSA). W końcu kwestia ostatnia, związana z uchwałą wspólnoty. Otóż trafne jest stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że każdy z właścicieli lokali, zgodnie z art. 25 ustawy o własności lokali, był uprawniony do zaskarżenia uchwały do sądu a skoro uchwała nie została zaskarżona przeto stała się obowiązująca. Ale rzecz nie w tym, każda uchwała wspólnoty może być uchylana, zmieniana, niekoniecznie w trybie co dopiero cytowanego art. 25. Ustawa o własności lokali nie wyklucza reasumpcji uchwał. W skardze podnosi się, że w załączniku z dnia [....] .05.2001 r. do protokołu Zebrania Wspólnoty z dnia [....] .04.2001 r. członkowie Wspólnoty stwierdzili nieważność uchwał z dnia 27.04.2001 r. Rozważenia więc wymagała kwestia, czy uchwała z dnia 27.04.2001 r., obowiązuje nadal, czy też na skutek reasumpcji została uchylona. Dalej organ odwoławczy ustala, że uchwała nr 2/01 z dnia 27 kwietnia 2001 r. zezwalała "...na wykonanie przez właścicieli lokalu użytkowego nr [....] prac adaptacyjnych na gabinety lekarskie a także dobudowy zewnętrznego wejścia oraz pochylni dla osób niepełnosprawnych". Wyraźnie, więc jest mowa o podmiocie, któremu udziela się zezwolenia, a podmiotem tym są "właściciele lokalu użytkowego nr [....]". Tymczasem podmiotem inwestycji (inwestorem) jest "[....] " sp. z o.o. i temu podmiotowi udziela się pozwolenia na budowę. Czy więc można mówić, że inwestor, przedstawił dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia ta w ogóle uszła uwadze orzekających organów. Na marginesie, w związku z zarzutem skargi, podnieść należy, że przedmiotem sprawy niniejszej jest decyzja o pozwoleniu na przebudowę, jeżeli skarżący chce także kwestionować nieprawidłowość decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może to uczynić na drodze właściwego postępowania. Dopóki decyzja taka nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty wiąże organy. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § l pkt.l lit. "b" i "c" oraz art. 135 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji