II SA/Kr 2992/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2006 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 października 2003 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania i odmowy skierowania do Domu Pomocy Społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji w częściach ustalających przewidywany czas oczekiwania i miejsce na liście osób oczekujących; w pozostałym zakresie skargę oddala, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej G. M. kwotę 33 zł. (trzydzieści trzy złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 października 2003 r., znak: [...] po rozpoznaniu odwołania G. M. –K. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. Nr [...] z dnia [...] września 2003 roku, orzekającej o zakwalifikowaniu G. M. –K. do Domu Pomocy w Społecznej w K., ul. [...] z przewidywanym terminem umieszczenia na rok 2007 (Nr 25 na liście osób oczekujących na wolne miejsce) oraz o odmowie wydania decyzji kierującej do domu pomocy społecznej ze względu na brak wolnych miejsc, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji zakwalifikował G. M. –K. do Domu Pomocy Społecznej, ul. [...], z przewidzianym terminem umieszczenia w 2007 r. (pozycja na liście osób oczekujących nr 5). W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano m.in. art. 19 ,art. 43 ust. 1, art. 47a ust. 5 i art. 55e ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 z późn. zm.), a w uzasadnieniu podniesiono, że zainteresowana spełnia przesłanki określone w art. 19 ustawy o pomocy społecznej kwalifikujące ją do przeniesienia do Domu Pomocy Społecznej w K. przy ul. [...], jednakże ze względu na fakt, iż brak jest wolnych miejsc w domu pomocy społecznej, do którego zakwalifikowano wnioskodawczynię, wskazano miejsce na liście osób oczekujących. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołała się G. M. –K., prosząc o przyśpieszenie przeniesienia do Domu Pomocy Społecznej w K. Odwołująca się podnosiła, że winna być natychmiast przeniesiona do wybranego przez nią domu pomocy społecznej, bowiem jako osoba słabo widząca wymaga całodobowej opieki, której nie ma w miejscu obecnego zamieszkania w S., przy ul. [...]. Odwołująca się stwierdziła też, iż przewidywany termin umieszczenia w 2007 roku jest bardzo długi. Wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o wydanie postanowienia o niezwłocznym przeniesieniu jej do Domu Pomocy Społecznej w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wnioskiem z dnia 28 lipca 2003 r. G. M. –K. wystąpiła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z prośbą o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w K., przy ul. [...]. W piśmie tym wnioskodawczyni przedstawiła swoją trudną sytuację mieszkaniową i zdrowotną, podnosząc, że jest osobę bezdomną, słabo widzącą. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej, w razie niemożności zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania przez rodzinę i gminę, osoba wymagająca całodobowej opieki może ubiegać się o skierowanie do domu pomocy społecznej. Z kolei zgodnie z art. 55e ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o skierowaniu do odpowiedniego typu domu pomocy społecznej wydaje w imieniu starosty, kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się po uzgodnieniu z podmiotem prowadzącym dom, jeżeli okres oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej, nie przekracza 3 miesięcy. Jednakże art. 55 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że w przypadku niemożności wydania decyzji,- o której mowa w ust. 2 tego artykułu, w związku z brakiem miejsca w domu pomocy społecznej, kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie wydaje decyzję kwalifikującą osobę do domu pomocy społecznej oraz ustala w tej decyzji przewidywany czas oczekiwania i miejsce na liście osób oczekujących, po uzgodnieniu z podmiotem prowadzącym dom. Organ odwoławczy podniósł, że akta rozpoznawanej sprawy wskazują, iż organ pierwszej instancji nie neguje faktu, iż G. M. –K. spełnia przesłanki o których mowa w art. 19 cyt. ustawy, kwalifikujące do uzyskania skierowania do domu pomocy społecznej. Z treści wyjaśnień nadesłanych w trakcie postępowania odwoławczego wynika, że organ pierwszej instancji podjął czynności mające poprawić trudną sytuację życiową G. M. –K. i na czas oczekiwania w wybranym domu pomocy społecznej, umieścił zainteresowaną w Centrum Pomocy Bliźniemu w S. Z relacji organu pierwszej instancji wynika, że po dwóch tygodniach pobytu w w/w placówce w S. G. M. –K. zrezygnowała z mieszkania w tej placówce i wyprowadziła się. Zainteresowana tymczasowo mieszka u dalszej rodziny w S., ul. [...]. Wobec powyższego, zgodnie z wolą zainteresowanej, organ pierwszej instancji podjął także starania o znalezienie miejsca w schronisku w Kielcach, jednakże i one nie doprowadziły do rozwiązania problemu. Kolegium stwierdziło, iż ustalając przewidywany termin umieszczenia G. M. –K. w Domu Pomocy Społecznej w K., organ nie miał możliwości wyboru krótszego terminu oczekiwania, a zatem decyzja Starosty nie narusza przepisów prawa. Organ bowiem bezspornie wykazał, iż aktualnie skierowanie G. M. –K. do wybranego przez nią domu pomocy społecznej jest niemożliwe, ze względu na brak wolnych miejsc. Przewidywany termin umieszczenia zainteresowanej w domu pomocy społecznej, został uzgodniony z jego dyrektorem. Organ odwoławczy podkreślił również, że z wyjaśnień organu nadesłanych do akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji nie traktuje sprawy skierowania zainteresowanej do domu pomocy społecznej jako zamkniętej, lecz dalej czyni starania o potraktowanie jej osoby poza wszelką kolejnością, rozumiejąc szczególność sytuacji, w jakiej się znalazła. Zatem sama zainteresowana, bądź jej opiekunka winny na bieżąco utrzymywać kontakt z Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w K. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2003 r., znak: [...] złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie G. M. –K. wnosząc o uchylenie tej decyzji i wydanie postanowienia o niezwłocznym przeniesieniu skarżącej z dotychczasowego pobytu w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w S. do Domu Pomocy Społecznej w K. w trybie natychmiastowym. Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż warunki w Centrum Pomocy Bliźniemu w S. "M." SA, które jest przeznaczone dla osób bezdomnych, ale sprawnych fizycznie, są nieodpowiednie dla osoby wymagającej całodobowej opieki, odpowiedniego wyżywienia, schorowanej i niewidomej. Pozostawanie w takich warunkach do 2007 r. grozi skarżącej - w jej ocenie - dalszą utratą zdrowia, a nawet utratą życia. Skarżąca podnosi, że warunki dla osób znajdujących się w takiej sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca spełnia Dom Pomocy Społecznej w K. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi G. M. –K. -podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia ani aktualna sytuacja faktyczna skarżącej, ani aktualny stan prawny w zakresie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, a w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t. jedn.: Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2003 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. Nr [...] z dnia [...] września 2003 roku o zakwalifikowaniu G. M. –K. do Domu Pomocy w Społecznej w K., ul. [...] z przewidywanym terminem umieszczenia na rok 2007 (Nr 25 na liście osób oczekujących na wolne miejsce) oraz o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej ze względu na brak wolnych miejsc. Podkreślić należy, że sąd administracyjny sprawujący kontrolę administracji publicznej nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją i wydania rozstrzygnięcia o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej. Skarga - złożona w ustawowym terminie - jest częściowo uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie, w jakim ustalono termin umieszczenia G. M. –K. w Domu Pomocy w Społecznej w K. na rok 2007 ze wskazaniem Nr 25 na liście osób oczekujących na wolne miejsce, a właśnie z punktu widzenia zgodności z prawem Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia zakwalifikowania i skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej, zgodnie z jej wnioskiem z dnia 28 lipca 2003 r. (k. 16). Zgodnie z brzmieniem art. 55e ust. 2 i ust. 3 zarówno decyzja o skierowaniu do odpowiedniego typu domu pomocy społecznej, jak i decyzja kwalifikującą osobę do domu pomocy społecznej oraz ustalająca przewidywany czas oczekiwania i miejsce na liście osób oczekujących mają charakter decyzji administracyjnych związanych, tj. nie są podejmowane w ramach upoważnienia do uznania administracyjnego. Treść decyzji w przedmiocie skierowania do odpowiedniego typu domu pomocy społecznej, jak i decyzji w przedmiocie zakwalifikowania osoby do domu pomocy społecznej oraz ustalenia przewidywanego czasu oczekiwania i miejsca na liście osób oczekujących uzależniona jest przy tym od wcześniejszego uzgodnienia z podmiotem prowadzącym dom pomocy społecznej. Stanowisko podmiotu prowadzącego dom pomocy społecznej ma przy tym istotny wpływ na treść decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, a znajomość tego stanowiska pozwala zweryfikować prawidłowość podjętej decyzji. Brak stanowiska podmiotu prowadzącego dom pomocy społecznej wyklucza możliwość oceny zasadności decyzji. Akta sprawy nie pozwalają na zweryfikowanie zasadności zaskarżonej decyzji (zawierającej w istocie dwa rozstrzygnięcia podjęte w oparciu o art. 55e ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej) w zakresie, w jakim ustalono termin umieszczenia G. M. –K. w Domu Pomocy w Społecznej w K. na rok 2007 ze wskazaniem Nr 25 na liście osób oczekujących na wolne miejsce, albowiem brak w nich jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na to, iż treść decyzji została uzgodniona z podmiotem prowadzącym Dom Pomocy w Społecznej w K. Akta sprawy nie pozwalają też ustalić, kto jest podmiotem prowadzącym Dom Pomocy w Społecznej w K. W tym stanie rzeczy za konieczne uzgodnienie nie może być zwłaszcza potraktowana znajdująca się w dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego (k. 33) lista osób oczekujących na Dom Pomocy Społecznej w K. Lista ta nie jest bowiem podpisana, a w jej nagłówku widnieje pieczęć Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. Stanowisko organów obydwu instancji we wskazanym wyżej zakresie nie znajduje poparcia w zgromadzonej dokumentacji i jako takie nie może być zweryfikowane przez sąd z punktu widzenia jego zgodności z prawem, w tym zwłaszcza z przesłankami określonymi w art. 55e ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Uchybienia organów obydwu instancji polegają na naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, w zakresie, w jakim ustalono termin umieszczenia G. M. –K. w Domu Pomocy w Społecznej w K. na rok 2007 ze wskazaniem Nr 25 na liście osób oczekujących na wolne miejsce, zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie zebrano w sprawie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj. nie uzyskano stanowiska podmiotu prowadzącego Dom Pomocy w Społecznej w K. Na gruncie niniejszej sprawy uchybienie powyższe obliguje sąd do wyeliminowania decyzji obydwu instancji z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji w zakresie, w jakim ustalono termin umieszczenia G. M. –K. w Domu Pomocy w Społecznej w K. na rok 2007 ze wskazaniem Nr 25 na liście osób oczekujących na wolne miejsce, zapadły pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji we wskazanym zakresie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2003 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Starosty przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. Nr [...] z dnia [...] września 2003 roku w zakresie, w jakim ustalono termin umieszczenia G. M. –K. w Domu Pomocy w Społecznej w K. na rok 2007 ze wskazaniem Nr 25 na liście osób oczekujących na wolne miejsce. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). W pozostałej części zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, a stanowisko organu odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu decyzji Wykazujące zasadność zakwalifikowania skarżącej do Domu Pomocy w Społecznej w K. zasługuje na aprobatę i znajduje odzwierciedlenie w zebranej w sprawie dokumentacji. Z tych względów w pozostałym zakresie należało oddalić skargę G. M. –K. mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.