II SA/Kr 2994/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi G. S., B. S., M. S., Z. S. i W. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G. S., B. S., M. S., Z. S. i W. H. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Grupa mieszkańców C. zwróciła się pismem z dnia [...].07.2001 r. do Wójta Gminy w C. o zbadanie zgodności z prawem wybudowania fermy chowu kur w C. przy ul. Ł. [...] na działce nr [...]. Wójt Gminy skierował ten wniosek zgodnie z właściwością do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N., który zwrócił się do wnioskodawców o sprecyzowanie żądania. Pismem z dnia [...].09.2001 r. G. S., M. S., S. S., W. H., B. i M. S., M. Ś., R. P., M. i A. S., T. i S. D., A. S., T. i Z. S., P. Ś., J. i B. M. oraz M. i M. K. sprecyzowali swoje żądanie domagając się wydania na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzji o rozbiórce obiektu produkcyjnego-kurnika zlokalizowanego na działce nr [...] w C. przy ul. Ł. [...] jako wybudowanego bez pozwolenia na budowę (akta administracyjne sprawy, karta nr 17). W trakcie postępowania A. S., M. S., B. i M. S., W. H., Z. S. i G. S. udzielili pełnomocnictwa adwokatowi J. D.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z dnia [...].02.2002 r. znak [...] odmówił wydania decyzji nakazującej J. S. dokonania rozbiórki budynku-kurnika zlokalizowanego na działce nr [...] w C.. W uzasadnieniu wyjaśniono, że kurnik został wybudowany w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy C. z dnia [...].07.1975 r. W 1996 r. J. S. dokonał zmiany systemu hodowli kur, co nie daje podstaw do uznania zmiany systemu hodowli za zmianę sposobu użytkowania obiektu. Wskazano również, że sprawa dotycząca odbudowy kurnika po pożarze została rozstrzygnięta decyzją S. Miejskiej Strefy Usług Publicznych z dnia [...].04.1998 r., która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...].02.1999 r. Decyzję organu I-instancji w dniu [...].03.2002 r. doręczono J. S., W. H., B. i M. S., T. i Z. S. oraz G. S.. Na tą decyzję w dniu [...].03.2002 r odwołanie wnieśli M. S., G. S., A. S., W. H., B. i M. S. oraz Z. S., reprezentowani przez pełnomocnika adwokata J. D. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu odwołania zarzucono organowi I-instancji naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 35, art. 36, art. 40 § 2, art. 61 § 4, 75 § l, art. 77 § l, art. 107 § l i 3 k.p.a. oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipa 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem odwołujących się organ I-instancji dąży do legalizacji samowoli budowlanej i nic nie uczynił w zakresie wyjaśnienia sprawy. Sprawa dotycząca odbudowy kurnika po pożarze nie została dotychczas rozstrzygnięta. Sprawy tej nie rozstrzyga decyzja S. Miejskiej Strefy Usług Publicznych z dnia [...].04.1998 r. ani też decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...].02.1999 r. Kurnik na działce nr [...] został zbudowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy C. z [...].07.1975 r., jednakże w 1991 r. całkowicie spłonął i został w 1992 r. na nowo odbudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym nie znajduje uzasadnienia stosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ale art. 37 ust. l ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Teren, na którym zlokalizowano kurnik od 1983 r. był przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Wbrew art. 77 k.p.a. w sprawie w ogóle nie przeprowadzono postępowania dowodowego, a przy tym pominięto pełnomocnika odwołujących się w trakcie prowadzonego postępowania. Samo postępowanie trwało 6 miesięcy bez informowania stron o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy. Odwołujący się podnieśli również, że decyzji organu I-instancji nie skierowano do niektórych stron (M. S., A. S.) i nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2.10.2002 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I-instancji naruszył przepisy k.p.a. poprzez brak zapewnienia udziału wszystkim stronom w postępowaniu oraz nie zapewniono możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Pominięto pełnomocnika stron w postępowaniu I-instancyjnym i uchylenie decyzji następuje wyłącznie z przyczyn formalnych. Organ odwoławczy wskazał również, że organ I instancji prawidłowo zebrał oraz rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie i wydał decyzję merytorycznie słuszną, zasadnie podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Z treści decyzji S. Miejskiej Strefy Usług Publicznych w N. z dnia [...].04.1998r., znak: [...] wynikała bowiem odmowa nakazania zaniechania dalszego użytkowania kurnika zlokalizowanego w C. na działce nr [...] oraz umorzenie jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania kurnika na działce [...] w C.. Powołaną decyzją S. Miejskiej Strefy Usług Publicznych w N. z dnia [...].04.1998r. ostatecznie przesądzono nie tylko kwestię zmiany sposobu użytkowania budynku-kurnika, ale także legalności obiektu powstałego w wyniku odbudowy poprzednio istniejącego obiektu budowlanego zniszczonego w wyniku pożaru w 1991 r. Nie jest zatem możliwe wszczęcie oraz prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Decyzję tą doręczono pełnomocnikowi odwołujących się w dniu [...].10.2002 r. i dnia [...].11.2002 r. G. S., B. i M. S., Z. S. oraz W. H. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata J. D. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I-instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi II-instancji naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 35, art. 36, art. 61 § 4, 75 § l, art. 77 § l oraz art. 138 § 2 k.p.a. a także art. 37 ust. l pkt l i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Skarżący podnieśli, iż po pożarze z 1991 r. J. S. na nowo odbudował kurnik bez pozwolenia na budowę i z naruszeniem przeznaczenia tego obszaru w planie miejscowym. Całe postępowanie zmierza do legalizacji samowoli budowlanej, a nie ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Nie jest rozstrzygnięta sprawa dotycząca odbudowy przedmiotowego kurnika po pożarze, jaki miał miejsce w 1991 r. Powoływana przez organy administracji decyzja S. Miejskiej Strefy Usług Publicznych w N. z dnia [...].04.1998r. przesądziła jedynie o zmianie sposobu użytkowania kurnika w związku ze zmianą systemu hodowli kur. Za błędne uznano oparcie rozstrzygnięcia o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane, skoro odbudowa kurnika miała miejsce w 1992 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący w dniu [...] listopada 2002 r. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2002 r. Zgodnie z treścią art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie organy administracji naruszyły zarówno przepisy postępowania administracyjnego jak i przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie organy administracji nieprawidłowo ustaliły krąg stron postępowania. Jako strony przyjęto bowiem tylko tych właścicieli nieruchomości, które bezpośrednio sąsiadują z działką nr [...] położoną przy ul. Ł. [...] w C.. Stronami postępowania w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego są właściciele lub użytkownicy wieczyści tych nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania danego obiektu. Stroną jest bowiem każdy, kogo interesu prawnego dotyczy dane postępowanie lub kto ze względu na swój interes prawny żąda wszczęcia postępowania (art. 28 k.p.a.). Oznacza to, że wykazanie interesu prawnego, wynikającego z przepisów prawa materialnego (np. Kodeksu cywilnego) powoduje obowiązek uznania danej osoby za stronę postępowania. W dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawodawca nie zamieścił w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odrębnej definicji strony, stąd należy stosować przywołany art. 28 k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że krąg stron może być różnie ustalany w związku z konkretnym przedmiotem każdej sprawy. Inny będzie krąg w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy tzw. samowoli budowlanej budynku mieszkalnego, inny gdy dotyczy zakładu przemysłowego. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy krąg stron winien być ustalony ze względu na strefę oddziaływania obiektu o charakterze przemysłowym-fermy chowu kur. Nie jest to jedyny zarzut, jaki należy postawić zaskarżonym decyzjom. Nietrafne jest uzasadnienie rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając zaskarżoną decyzję podniósł, iż jedynym powodem takiego rozstrzygnięcia było pominięcie w toku postępowania I-instancyjnego pełnomocnika stron. Wszystkie zaś inne ustalenia poczyniono prawidłowo. Taka ocena, mająca podstawowe znaczenie w sprawie, nie może być uznana za prawidłową. Mając zaś na uwadze okoliczność, iż organ odwoławczy przekazując sprawę do rozpoznania organowi I- instancji uznał od strony merytorycznej całość postępowania za przeprowadzoną prawidłowo, zasadnym było uchylenie również decyzji organu odwoławczego, ponieważ zamieszczone w niej uzasadnienie nie jest zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Przede wszystkim strony wniosły o zbadanie legalności wybudowania fermy chowu kur na działce nr [...]. Tym samym organ I-instancji miał obowiązek ustalić kiedy została wybudowana przedmiotowa ferma i czy inwestor posiadał stosowne pozwolenie na budowę. W tym zakresie organy administracji ustaliły, że Naczelnik Gminy C. decyzją z dnia [...].07.1975 r. zezwolił na budowę przedmiotowego kurnika. Organy administracji pominęły kilkakrotnie zgłaszane przez strony oświadczenia o budowie tej fermy, jaka miała w 1991-1992 r. w związku z pożarem z lutego 1991 r., kiedy to praktycznie cały kurnik spłonął. Odbudowa zniszczonego wskutek pożaru budynku była budową w świetle wówczas obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W aktach sprawy: karty nr 53-62, znajduje się protokół likwidacji szkody wskazujący na zniszczenie budynku fermy wskutek pożaru. Nie ulega więc wątpliwości, że po takim pożarze, inwestor zobowiązany był uzyskać nowe pozwolenie na budowę celem odbudowania ww. obiektu. Organy administracji nie ustaliły, czy istotnie budowa miała miejsce w 1992 r. (przed 1994 r.) i czy inwestor dysponował na tą datę pozwoleniem na budowę. To zaś było istotą postępowania w tej sprawie. Nie znajduje żadnego uzasadnienia powoływanie się przez organ odwoławczy na okoliczność zakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, jakie - zdaniem organu - miało miejsce w związku z wydaną w dniu [...].04.1998r. decyzją S. Miejskiej Strefy Usług Publicznych. Decyzją tą odmówiono wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszego użytkowania kurnika na działce nr [...] oraz umorzono postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania kurnika na działce nr [...]. Stąd należy stwierdzić, że ani w treści rozstrzygnięcia, ani w treści uzasadnienia organ S. Miejskiej Strefy Usług Publicznych nie odniósł się do legalności budowy tego kurnika (akta administracyjne sprawy, karta nr 18). W związku z tym nie znajdują żadnego uzasadnienia twierdzenia zawarte w obu decyzjach, zgodnie z którymi sprawa dotycząca ewentualnej samowoli budowlanej kurnika na działce nr [...] była już przedmiotem odrębnego postępowania, zakończonego w I-instancji decyzją S. Miejskiej Strefy Usług Publicznych z dnia [...].04.1998 r. Ponadto należy wskazać, iż gdyby tak było w istocie jak twierdziły organy w tej sprawie, wówczas postępowanie w sprawie zbadania legalności budowy przedmiotowego kurnika powinno być uznane za bezprzedmiotowe. Nie można bowiem prowadzić dwóch odrębnych postępowań dotyczących tej samej sprawy. Taka wada została wskazana w art. 156§ l pkt 3 k.p.a. Tym samym prowadząc postępowanie administracyjnej organy naruszyły art. 7, art. 75 § l oraz art. 77 k.p.a. poprzez nie zebranie wszystkich istotnych w sprawie dowodów, mających na celu wyjaśnienie sprawy. Zasadnie podnoszą strony, że uznanie, iż prace budowlane zostały ukończone przed końcem 1994 r. to determinowało to organy administracji do orzekania na podstawie ustawy z dnia 24 października 1997 r. Prawo budowlane. Tak bowiem wynika wprost z art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 199 4r. Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż w tej sprawie organy administracyjne naruszyły art. 48 w związku z art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak uzasadnionego przyjęcia zastosowania w tej sprawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę należy jeszcze raz ustalić prawidłowo krąg stron w postępowaniu, mając na uwadze zakres oddziaływania fermy do chowu kur na działce nr [...]. Następnie należy prowadzić postępowanie mające na celu ustalenie, czy inwestor posiadał w dacie odbudowywania fermy pozwolenie na budowę. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § l pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zastosowano wymogu wynikającego z art. 152 P.p.s.a., ponieważ uchylone decyzje nie podlegają wykonywaniu. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącym od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje kwotę uiszczonego wpisu oraz kwotę wynagrodzenia pełnomocnika.