II SA/Kr 2994/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie AWSA Dorota Dąbek NSA Piotr Lechowski (spr) Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2004 r sprawy ze skargi S. W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 31 października 2003 r Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, II zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz skarżącego S.W. tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] ([...] ) złotych II SA/Kr 2994/03 UZASADNIENIE Okręgowy Inspektor Pracy po rozpatrzeniu odwołania S. W., decyzją z dnia 31 października 2003 roku Nr rej. [...], utrzymał w mocy decyzję Inspektora Pracy z dnia [...] 2003 Nr rej. [...] którą odmówiono przesłania wnioskodawcy odpisu wniosku I. G. z dnia [...].2003 r. "dotyczącego przedłużenia terminu realizacji decyzji dot. wykonania wymaganych pomieszczeń "Decyzję organu odwoławczego oparto na przepisach art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przyjęto następujące ustalenia faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. S.W. wnioskiem z daty wpływu [...].2003, zwrócił się do Okręgowego Inspektora Pracy o "przesłanie w trybie odwrotnym odpisu za zgodność wniosku I.G.- lokatorki - w lokalu pod sklep spożywczo-monopolowy w [...] z dnia [..].2003 r. o przedłużenie terminu realizacji punktu Nr 5 decyzji na wykonanie wymaganych pomieszczeń, ponieważ jako wyłączny zarządca i właściciel nieruchomości, właściciel lokalu pod sklep, chce się ustosunkować do wniosku". Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy decyzją z dnia [...] 2003 r., odmówił przesłania odpisu tego wniosku, stojąc na stanowisku, że zgodnie z przepisami art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a i c ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 i poz. 1198), udostępnieniu podlegają jako zawierające dane publiczne dokumenty sporządzone przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, a sporządzony przez I. G. wniosek nie ma tego charakteru. W odwołaniu od tej decyzji S. W. podniósł, że jest wyłącznym zarządcą uprawnionym do zarządu i administracji domu położonego w [...] przy ul. [...] w którym sklep prowadzi I. G z mężem, oraz, że od wniosku I. G dotyczącego przedłużenia terminu realizacji nałożonego decyzją obowiązku wykonania wymaganych pomieszczeń, zamierza wnieść odwołanie. Odwołujący się podnosił, że jako zarządca nieruchomości jest stroną postępowania administracyjnego przed Państwową Inspekcją Pracy i ma prawo składania wniosków, dowodów i oświadczeń, które wiążą się z zarządzeniem i administracją domem. Rozpatrując odwołanie Okręgowy Inspektor Pracy przyjął, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198), nakładają obowiązek udostępnienia informacji publicznej każdemu, z zastrzeżeniem spełnienia wymagań powołanej ustawy. Stojąc na stanowisku , że zakres informacji, które można uznać za publiczne w szczególności określił art. 6 ust. 1 ustawy, przyjął organ odwoławczy, że żądany dokument nie ma charakteru dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy i nie podlega udostępnieniu w żądanej formie odpisu. Odnosząc się do argumentacji odwołania, wskazano, że udzielenie informacji publicznej jest niezależne od interesu prawnego, natomiast w postępowaniu przed Państwową Inspekcją Pracy, czynności kontrolno-nadzorcze dotyczyły zachowania przez niezależny finansowo i organizacyjnie od odwołującego się podmiot przepisów prawa pracy i w postępowaniu tym okoliczność, iż odwołujący się jest właścicielem obiektu budowlanego, nie przesądzała w nadaniu mu charakteru strony tego postępowania. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył S. W, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i zobowiązania organu do doręczenia odpisu żądanego wniosku I. G. z dnia [...] 2003 r. Skargę oparto na zarzucie rażącego naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa. Skarżący podniósł, że jest właścicielem budynku w [...] w którym znajduje się lokal sklepowy, oraz zarządcą, i administratorem nieruchomości, co uzasadniało jego udział w postępowaniu przed Państwową Inspekcją Pracy w charakterze strony. Zdaniem skarżącego miał interes majątkowy w żądaniu doręczenia mu odpisu wniosku I. G. z [...].2003 r. w przedmiocie przedłużenia nałożonego na nią terminu realizacji decyzji Inspektora Pracy nakazującego wykonanie określonych pomieszczeń, gdyż planuje ona realizację tego obowiązku z zasobu lokali należących do skarżącego. Uzyskanie dokumentu było zdaniem skarżącego niezbędne mu dla obrony swych praw i podnosił, że toczy się postępowanie z jego wniosku o zasiedzenie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko, w nawiązaniu do zarzutów skargi wskazano, że wniosek dotyczył przesłania odpisu pisma I.G., w którym prosiła o przedłużenie terminu jednego z punktów decyzji nakazowej Inspektora Pracy dotyczącej wykonania robót adaptacyjno-remontowych w lokalu położonym w [...] w celu zapewnienia przez I.G. jako pracodawcę warunków bhp zgodnych z wymogami prawa pracy. Podkreślając, iż I. G. jest także współwłaścicielem tej nieruchomości, wskazano iż pomiędzy właścicielami trwa konflikt o zakres prawa własności, a skarżący zaczął podważać decyzje nakazowe w zakresie bhp w zależności od swych relacji z pracodawcami-adresatami tych decyzji. Wskazano, że generalnie wnioski zmierzały do uniemożliwienia poprzez decyzje Inspektora Pracy prowadzenia sklepu przez I. G., oraz do zaprzestania stawiania wymagań wobec zajmującego inny lokal -drugiego pracodawcy- Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska. Podniesiono, że Inspektor Pracy kierując się przekonaniem, że skarżący nie ma interesu prawnego, aby występować w sprawie jako strona nie uwzględnił jego żądań, a skarga w tej sprawie oczekuje na rozpoznanie do sygn[...] Na podstawie dowodu z akt sprawy [...] ustalono, że przedmiotem sprawy oczekującej na wyznaczenie rozprawy, jest skarga S.W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] 2003 r. Nr rej. [...], którą utrzymano w mocy decyzje Nr 3 i 4 Inspektora Pracy z dnia [...].2003 r. nakazujące Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska", spełnienie określonych nimi wymagań w zakresie pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy, przed dniem 1 stycznia 2004 r. i przed tą datą postępowanie nie zostało zakończone. Stosownie zatem do przepisu art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta - według przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena skargi na tej płaszczyźnie, prowadzi do konstatacji, iż jest ona uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ujmuje prawo do informacji publicznej, jako uprawnienie do: 1/ uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2/ wglądu do dokumentów urzędowych, 3/ dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Tryb i formy udostępniania informacji publicznej regulują przepisy ustawy (art. 7 ust. 1-3). W świetle powyższego zgodne z prawem jest stanowisko zaskarżonej decyzji, że wniosek prywatnego pracodawcy - adresata decyzji Inspektora Pracy, wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 124, póz. 1362 z późn. zm.), nie ma charakteru dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż treść tego dokumentu nie jest utrwalona i podpisana przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 3 Kodeksu karnego w brzmieniu obowiązującym od dnia l lipca 2003 r. W świetle powyższego, nawet gdyby treścią dokumentu była informacja publiczna, a więc taka, która ze swej istoty jest przeznaczona i dostępna dla wszystkich, tj. dla nieograniczonego kręgu osób (Por. Uniwersalny Stosunek Języka Polskiego, Wyd. Naukowe PWN 2003 r., tom. 3, str. 843), to żądana forma udzielania tej informacji - wglądu w dokument, poprzez przesłanie uwierzytelnionego odpisu - nie podlegała rygorom ustawy, gdyż dokument ten nie miał charakteru urzędowego, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże organ 1 instancji przeoczył, iż skarżący domagając się udostępnienia odpisu pisma I.G. z dnia [...].2003 r., nie opierał swego żądania na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz na twierdzeniu, że ma interes prawny kreujący po jego stronie przymiot strony postępowania, a żądane w odpisie pismo dotyczyło obowiązków nałożonych w tym postępowaniu decyzją na I. G. Okoliczność tą dostrzegł Okręgowy Inspektor Pracy co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, lecz nie wyprowadził z niej należytych wniosków procesowych, ograniczając się do stwierdzenia, iż okoliczność że skarżący jest właścicielem budynku, w którym znajduje się zakład pracy nie przesądza o nadaniu mu przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przez inspektora pracy i błędnie przyjmując, iż "problematyka ta zostanie rozstrzygnięta w postępowaniu toczącym się przed NSA". Stosownie do przepisu art. 10 w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź w przepisach wydanych na jej podstawie albo w przypisach szczególnych stosuje się przepisy kpa. Ustawa nie reguluje uprawnień stron dotyczących dostępu do dokumentów akt sprawy. Zgodnie zatem z art. 73 § 2 kpa strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Według art. 74 § 2 kpa odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzenia z nich notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wniosek skarżącego nie został rozpoznany zatem właśnie z punktu widzenia wszystkich przesłanek udostępnienia akt administracyjnych w postaci wydania uwierzytelnionego odpisu, przewidzianych art. 73 § 2 kpa. Z treści tego przepisu w zw. z art. 74 § 2 kpa. wynika m.in., że podmiotem uprawnionym do złożenia żądania jest strona, a zatem podmiot spełniający kryteria z art. 28 kpa. W wypadku ustalenia, iż z żądaniem udostępnienia akt sprawy wystąpił podmiot nie będący stroną, organ odmawia wydania uwierzytelnionego odpisu orzeczeniem mającym formę postanowienia, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny jak wyżej wskazano sprawuje kontrolę działalności administracyjnej, a nie zastępuje organów administracji. Z tych względów nie znajduje oparcia w przepisach prawa oczekiwanie skarżącego, iż przedmiotem rozstrzygnięcia będzie zmiana zaskarżonej decyzji. Nie ma też oparcia w ustawie przekonanie organu, który wydał zaskarżoną decyzję, że to Sąd administracyjny rozpatrując niniejszą skargę - której przedmiot wyznaczony został zaskarżoną decyzją-rozstrzygnie czy skarżącemu służył przymiot strony w postępowaniu przed Państwowym Inspektorem Pracy zakończonym decyzją, której dotyczyło pismo I. G. z dnia [...].2003 r. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparto na przepisie art. 200 w zw. z art. 209 i 210 § 1 ustawy. Wobec treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 152 ustawy.