II SA/Kr 2995/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2002 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I uchyla zaskarżoną decyzję, II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 265 zł ( dwieście sześćdziesiąt pięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Grupa mieszkańców C. zwróciła się pismem z dnia [...].07.2001 r. do Wójta Gminy w C. o zbadanie zgodności z prawem wybudowania fermy chowu kur w C. przy ul. Ł. [...] na działce nr [...]. Wójt Gminy skierował ten wniosek zgodnie z właściwością do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N., który zwrócił się do wnioskodawców o sprecyzowanie żądania. Pismem z dnia [...].09.2001 r. G. S., M. S., S. S., W. H., B. i M. S., M. Ś., R. P., M. i A. S., T. i S. D., A. S., T. i Z. S., P. Ś., J. i B. M. oraz M. i M. K. sprecyzowali swoje żądanie domagając się wydania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu produkcyjnego kurnika zlokalizowanego na działce nr [...] w C. przy ul. Ł. [...] jako wybudowanego bez pozwolenia na budowę (akta administracyjne sprawy, karta nr 17). W trakcie postępowania A. S., M. S., B. i M. S., W. H., Z. S. i G. S. udzielili pełnomocnictwa adwokatowi J. D.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z dnia [...].02.2002 r. znak [...] odmówił wydania decyzji nakazującej J. S. dokonania rozbiórki budynku-kurnika zlokalizowanego na działce nr [...] w C. W uzasadnieniu wyjaśniono, że kurnik został wybudowany w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy C. z [...].07.1975 r. W 1996 r. J. S. dokonał zmiany systemu hodowli kur, co nie daje podstaw do uznania zmiany systemu hodowli za zmianę sposobu użytkowania obiektu. Wskazano również, że sprawa dotycząca odbudowy kurnika po pożarze została rozstrzygnięta decyzją S. Miejskiej Strefy Usług Publicznych z dnia [...].04.1998 r., która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...].02.1999 r. Decyzję tą w dniu [...].03.2002 r. doręczono J. S., W. H., B. i M. S., T. i Z. S. oraz G. S.. Na tą decyzję w dniu [...].03.2002 r odwołanie wnieśli M. S., G. S., A. S., W. H., B. i M. S. oraz Z. S., reprezentowani przez pełnomocnika adwokata J. D. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu odwołania zarzucono organowi I-instancji naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 35, art. 36, art. 40 § 2. art. 61 § 4, 75 § l, art. 77 § l, art. 107 § l i 3 k.p.a. oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipa 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem odwołujących się organ I-instancji dąży do legalizacji samowoli budowlanej i nic nie uczynił w zakresie wyjaśnienia sprawy. Sprawa dotycząca odbudowy kurnika po pożarze nie została dotychczas rozstrzygnięta. Sprawy tej nie rozstrzyga decyzja S. Miejskiej Strefy Usług Publicznych z dnia [...].04.1998 r. ani też decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...].02.1999 r. Kurnik na działce nr [...] został zbudowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy C. z [...].07.1975 r., jednakże w 1991 r. całkowicie spłonął i został w 1992 r. na nowo odbudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym nie znajduje uzasadnienia stosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ale art. 37 ust. l ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Teren, na którym zlokalizowano kurnik od 1983 r. był przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Wbrew art. 77 k.p.a. w sprawie w ogóle nie przeprowadzono postępowania dowodowego, a przy tym pominięto pełnomocnika odwołujących się w trakcie prowadzonego postępowania. Samo postępowanie trwało 6 miesięcy bez informowania stron o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy. Odwołujący się podnieśli również, że decyzji organu I-instancji nie skierowano do niektórych stron (M. S., A. S.) i nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1.10.2002 r., znak [...] umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone z wniosku A. S.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nieruchomość A. S. nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...] na której usytuowany jest kurnik. W tej sprawie legitymacja strony przysługuje tylko takim osobom, których prawa lub obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa i są skonkretyzowane w akcie administracyjnym. W związku z brakiem stwierdzenia naruszenia prawnie chronionego interesu A. S., postępowanie odwoławcze należy umorzyć ponieważ zostało wszczęte przez osobę nie będącą stroną. Decyzję tą doręczono pełnomocnikowi odwołujących się w dniu [...].10.2002 r. i dnia [...].11.2002 r. A. S. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata J. D. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi II-instancji naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie braku przymiotu strony dla skarżącego. W ocenie skarżącego żaden przepis prawa nie stanowi, że stronami w takim postępowaniu mogą być tylko właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem, na którym dokonano samowoli budowlanej. Działka skarżącego znajduje się w bezpośrednim oddziaływaniu kurnika i jest od niego oddalona o ok. 40 metrów. Podstawa prawa zapewniająca przymiot strony wynika z art. 5 ust. l i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 140 i 144 k.c. Skarżący podniósł również, że po pożarze z 1991 r. J. S. na nowo odbudował kurnik bez pozwolenia na budowę i z naruszeniem przeznaczenia tego obszaru w planie miejscowym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący w dniu [...] listopada 2002 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia l października 2002 r., znak [...]. Zgodnie z treścią art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim należy podzielić argumentację zawartą w skardze, iż organ odwoławczy nieprawidłowo uznał brak przymiotu strony w osobie A. S.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż jako strony w tym postępowaniu należy uznać jedynie właścicieli nieruchomości, które bezpośrednio sąsiadują z działką nr [...] położoną przy ul. Ł. [...] w C.. W ocenie orzekającego w tej sprawie składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w postępowaniu mającym za przedmiot rozbiórkę obiektu budowlanego stronami są właściciele lub użytkownicy wieczyści tych nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania danego obiektu. Jeżeli sprawa dotyczy obiektu budowlanego, w związku z eksploatacją którego ma miejsce oddziaływanie na prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego właścicieli sąsiednich nieruchomości, to wówczas właściciele/użytkownicy wieczyści tak płożonych nieruchomości mogą być uznani za strony postępowania. Stroną jest bowiem każdy, kogo interesu prawnego dotyczy dane postępowanie lub kto ze względu na swój interes prawny żąda wszczęcia postępowania (art. 28 k.p.a.). Oznacza to, że wykazanie interesu prawnego, wynikającego z przepisów prawa materialnego (np. Kodeksu cywilnego) powoduje obowiązek uznania danej osoby za stronę postępowania. Ponieważ w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawodawca nie zamieścił w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odrębnej definicji strony, stąd należy stosować przywołany art. 28 k.p.a. Tym samym nie można w postępowaniach dotyczących rozbiórki obiektów budowlanych jednoznacznie i generalnie określić, iż zawsze stronami takiego postępowania są jedynie właściciele nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym znajduje się dany obiekt. Stąd krąg stron może być różnie ustalany w związku z konkretnym przedmiotem każdej sprawy. Inny będzie krąg w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy tzw. samowoli budowlanej budynku mieszkalnego, inny gdy dotyczy obiektu służącego do chowu kur. Nie ma przy tym znaczenia, że w innych postępowaniach, dotyczących np. naruszania dóbr chronionych w ustawie Prawo ochrony środowiska krąg stron byłby podobny lub inny. Nie stanowi bowiem żadnego naruszenia prawa sytuacja w której w dwóch różnych postępowaniach krąg stron będzie identyczny. W związku z powyższym należy uznać, że w tej sprawie krąg stron winien być ustalony ze względu na strefę oddziaływania obiektu o charakterze przemysłowym-fermy chowu kur. Stąd organ odwoławczy nie przeprowadzając postępowania na okoliczność położenia nieruchomości skarżącego w strefie oddziaływania fermy kur na działce nr [...], pochopnie i przedwcześnie uzna odwołującego się za osobę nie posiadającą przymiotu strony. Ponadto organ odwoławczy dokonał wadliwej interpretacji art. 138 § l pkt 3 k.p.a. W tej sprawie odwołanie wnieśli, poza skarżącym A. S. również inne osoby, które zostały przez oba organy administracji uznane za strony. Tym samym toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji organu I-instancji. Postępowanie to zakończyło się w różnorodny sposób: albo w drodze decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję organu I-instancji i przekazującą organowi pierwszoinstancyjnego sprawę do ponownego rozparzenia, albo - i to jest przedmiotem skargi w tej sprawie - w drodze decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Umorzenie postępowania odwoławczego oznacza zaś, że organ odwoławczy nie mógł merytorycznie badać danej sprawy. Tym samym w tej samej sprawie organ odwoławczy wydał dwie decyzje, nawzajem wykluczające się: jedna po merytorycznym rozpatrzeniu ma charakter kasatoryjny, druga - umarzająca postępowanie odwoławcze. Wydanie decyzji o umorzeniu, postępowania odwoławczego z powodu braku przymiot strony przez skarżącego dopuszczalne byłoby wtedy, gdyby żadna ze stron nie wniosła odwołania. Jeżeli jakakolwiek strona wniosła odwołanie i organ odwoławczy nie zanegował po jej stronie przymiotu strony, wówczas organ odwoławczy powinien w stosunku do osoby nie będącej stroną wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.), a w stosunku do odwołania wniesionego przez strony prowadzić postępowanie i wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 k.p.a. Nie znajduje uzasadnienia powoływanie się w odpowiedzi na skargę przez organ odwoławczy na uchwałę NSA z 5.07.1999 r. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119. Uchwała ta dotyczyła bowiem odmiennego stanu faktycznego i prawnego. Przedmiotem sprawy, w stosunku do której zapadła ta uchwała było wydanie zezwolenia na podział działki. Ponadto zapadła ona w sytuacji, w której jedynym składającym zażalenie była osoba nie posiadającą statusu strony. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę należy jeszcze raz ustalić prawidłowo krąg stron w postępowaniu, mając na uwadze zakres oddziaływania fermy do chowu kur na działce nr [...]. Następnie należy prowadzić postępowanie mające na celu ustalenie, czy inwestor posiadał w dacie odbudowywania fermy pozwolenie na budowę. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § l pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Nie zastosowano wymogu wynikającego z art. 152 P.p.s.a., ponieważ uchylona decyzja nie podlega wykonywaniu. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje kwotę uiszczonego wpisu, opłatę za udzielenie pełnomocnictwa oraz kwotę wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem.