II SA/Kr 3/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak /spr./ Sędziowie WSA Grażyna Firek NSA Andrzej Irla Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi J.S. i B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki - skargę oddala - WSA/wyr. l - sentencja wyroku Decyzją z dnia [...].02.2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie m.in. art.48 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2003 r. NR 207, poz. 2016 z późn. zm.) po ponownym rozpoznaniu sprawy parkingu na działce "1" w W. nakazał inwestorom J. i B. S. rozbiórkę parkingu wraz z likwidacją zjazdu na parking z drogi gminnej oraz tablic reklamowych i informacyjnych. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że roboty budowlane związane z realizacją parkingu obejmującego 15 miejsc postojowych na działce "1" w W. polegające na nawiezieniu na grunt żwiru i tłucznia, wyrównaniu i utwardzeniu terenu, wykonaniu tablic reklamowych oraz zjazdu z drogi gminnej wykonane były w 1999 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a od września 1999 r. parking jest użytkowany. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane (a zatem stosownie do art. 3 pkt.7 - także budowę) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 ustawy Prawo Budowlane. Art. 29 ustawy zawiera listę obiektów nie wymagających pozwolenia na budowę, a przepis art.30 tej ustawy określa, dla których robót budowlanych niezbędne jest dokonanie zgłoszenia o zamiarze ich rozpoczęcia. W ocenie organu wykonane roboty budowlane, polegające na nawiezieniu rozdrobnionego kamienia, wyrównaniu i utwardzeniu powierzchni gruntu, wykonaniu bram wjazdowych i związanych z nimi zjazdów z drogi powiatowej należy zakwalifikować jako budowę, w wyniku której powstała, będąca obiektem budowlanym, budowla - parking, nie wyłączoną z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem PINB w W., parking zrealizowany na działce nr "1" w W. stanowi obiekt budowlany określony w art. 3 pkt 3 Prawa Budowlanego jako budowla, gdyż jest to obiekt nie będący budynkiem ani obiektem małej architektury, ani urządzeniem budowlanym związanym z konkretnym budynkiem. Lista przedstawiona w art. 3 pkt.3 przykładowych obiektów będących budowlami nie jest listą zamkniętą i w ocenie organu parking również należy zakwalifikować do tej kategorii. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 48 ustawy z dn. 27.03.2003r. umożliwiono inwestorowi legalizację obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i zwrócono się do UMiG w W. z zapytaniem o zgodność zrealizowanego parkingu z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta i Gminy W., obowiązującym w okresie jego realizacji. Ponieważ otrzymane odpowiedzi nie wykluczyły lokalizacji parkingu na tym terenie, PINB w W. wydał postanowienie ( K-56) nakładające obowiązek przedłożenia projektu (inwentaryzacji powykonawczej) zagospodarowania działki z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 14.06.2004 r. , gdyż przedłożone przez J. i B. S. kserokopie załącznika graficznego do decyzji WZiZT z 1999 r. nie spełniają warunków postanowienia z dn. 14.06.2004 r. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Stwierdzono, że pomimo zastosowania art. 7 ust 1 z zastrzeżeniem ust. 2 i umożliwienia legalizacji samowoli budowlanej - stosuje się tym wypadku art. 48 ust. 1. W odwołaniu od powyższej decyzji J.S. i B.S. podnieśli, iż posiadają ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...]czerwca 1999 r. oraz zarzucili prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny i nieprawidłowy. Decyzją z dnia [...].10.2005r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i nakazał inwestorom J. i B. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego na działce nr "1" w W. parkingu wraz ze zjazdem z drogi gminnej ul. K. na podstawie art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podniósł, iż zgadza się ze stanowiskiem organu l instancji, iż inwestorzy wybudowali obiekt budowlany, na realizację którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponieważ przedmiotowy parking przewiduje postój 15 samochodów nie może mieć zastosowanie art. 29 ust.1 pkt 10 prawa budowlanego. Inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę, z zatem należało zastosować przepis art.48 prawa budowlanego. Dlatego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zwrócił się o ustalenie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i otrzymał informację, iż gmina W. nie jest objęta takim planem. W związku z tym organ stwierdził, iż występuje negatywna przesłanka art. 48 ust.2 pkt 1 lit.a. Organ odwoławczy stwierdził również, iż nie można mówić o wystąpieniu przesłanki art.48 ust.2 pkt 1 lit b, ponieważ w chwili wszczęcia postępowania tj. 21 sierpnia 2001 r. inwestorzy nie posiadali ostatecznej decyzji WZiZT - decyzja z dnia 21 czerwca 1999 r., na którą się powoływali, straciła ważność po upływie jednego roku od daty wydania, czyli z dniem 21 czerwca 2000r. Zdaniem organu II instancji nie było przesłanek uzasadniających zastosowanie art.48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i wdrożenie procedury legalizacyjnej, a zatem niezasadnym było wydanie w dniu 14 czerwca 2004 r. postanowienia przez PINB, a następnie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów wynikłą z niewykonania obowiązku nałożonego ww. postanowieniem, czyli orzeczenie na mocy art. 48 ust.1 w związku z art.48 ust.4 ustawy Prawo budowlane. W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, J.S. i B.S. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego art. 3 pkt 1, 3, 6, 7, art.28, 29 i 48 prawa budowlanego oraz przepisów postępowania - art.7,8 i 9 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Uwzględniając powyższe Sąd uznał skargę za niezasadną. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono naruszenia przepisów prawnych, a zatem skarga nie została uwzględniona. Organy administracyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie, ustalając na podstawie zebranych dowodów stan faktyczny sprawy. Dokonały prawidłowej i szczegółowej oceny prawnej wykonanych robót budowlanych tj. budowy parkingu i zjazdu, stwierdzając konieczność uzyskania pozwolenia na ich budowę, a w sytuacji nielegitymowania się przez inwestorów takim pozwoleniem właściwie zastosowały, jako podstawę prawną do wydania nakazu rozbiórki, art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ l instancji przyjął dla skarżących liberalniejszą wykładnię ww. przepisu i wszczął postępowanie legalizacyjne umożliwiając zalegalizowanie przez skarżących samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Skarżący nie skorzystali z tej możliwości, nie spełniając obowiązków nałożonych postanowieniem z 14 czerwca 2004 r. (k.56 akt adm.l inst). Dlatego stwierdzenie skargi, iż "skarżący spełnili wszelkie żądania organów administracyjnych związane z procedurą legalizacji - dostarczyli wszelkie żądane projekty, opinie, dokumenty" nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W aktach administracyjnych sprawy brak bowiem, dokumentów wymienionych w pkt 1-2 ww. postanowienia (brak decyzji o warunkach zabudowy, czy projektu budowlanego). Na rozprawie (k.33) pełnomocnik również nie wykazał, aby zostały one przedłożone organowi l instancji. Dokumenty natomiast przedłożone przez inwestorów (k.61, 65 akt adm. l inst.) m.in. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy plan zagospodarowania działki z 1999 r. nie są dokumentami, o które organ wezwał, co zostało jasno i prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organu l instancji. Dlatego błędne jest stwierdzenie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nagle zmienił stanowisko co do wszczętego procesu legalizacyjnego. Odnosząc się natomiast do prawnego uzasadnienia decyzji II instancji stwierdzić należy, iż dokonana wykładnia przepisu art.48 ust.2 cyt. ustawy, aczkolwiek teoretycznie niekorzystna dla skarżących, bo wykluczająca możliwość legalizacji, ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie miała istotnego wpływu na rozstrzygnięcie nin. sprawy, skoro i tak skarżący nie skorzystali, jak wyżej podniesiono, z procedury legalizacyjnej. Fakt nieposiadania przez gminę W. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niewątpliwy. Sąd natomiast podziela stanowisko organu odwoławczego co do braku przez skarżących ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro decyzja ta wygasła rok przed wszczęciem nin. postępowania. Wobec powyższego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na marginesie należy jedynie podnieść, iż mimo, że WSA w Gorzowie Wielkopolskim zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 48 ust.2 lit.b oraz art. 48 ust.3 pkt 1 prawa budowlanego z Konstytucją RP (sygn.akt P 37/06) Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie uznał jednak, do czasu odpowiedzi TK, za stosowne zawieszania postępowania sądowego w przedmiotowej sprawie ze względu na wyczerpanie możliwości legalizacji przed organem l instancji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego kwalifikacji wykonanych robót Sąd jeszcze raz podkreśla, iż ocena organów administracji publicznej, wyrażona szczegółowo i jasno w uzasadnieniach decyzji jest prawidłowa. Wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu - niezależnie od sposobu utwardzenia, należy kwalifikować jako wykonanie budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na realizację której jest wymagane pozwolenie na budowę. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, wykonanie przedmiotowego obiektu powinno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem w sytuacji braku takiej decyzji właściwego organu, istnieją przesłanki do zastosowania trybu art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. Stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.