II SA/Kr 30/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi M.L. na postanowienie Wojewody z dnia 25 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M.L. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 17 marca 2012r. W.L. działając w imieniu swojego syna M.L. na podstawie art.145 § 1 k.p.a. w zw. z art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane złożył do Starosty N. wniosek "o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wydanego na rzecz S.G. i J.G. –dotyczącego budowy na działce [....] , obręb [....] w S". Pismem z dnia 4 września 2012 r. znak: [....] Starosta N. poinformował W.L. , iż na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustalił strony postępowania, które były powiadamiane o toczącym się postępowaniu i wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wydanego przez Burmistrza Miasta S. na rzecz J.G. . Tym samym Starosta N. nie widzi podstaw do wznawiania postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 17 września 2012 r. M.L. wniósł zażalenie. W zażaleniu tym podniósł, że uznanie przez organ, iż określenie stron postępowania na podstawie wypisu z rejestru gruntów czyni zadość obowiązkom organu i zarazem uniemożliwia wznowienie postępowania jest niesłuszne. Dla wznowienia postępowania ma bowiem znaczenie jedynie fakt, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowania nie zaś, jak i czy w ogóle organ dochował jakiejkolwiek staranności przy określaniu stron postępowania. Nie jest istotne w oparciu o jakie dokumenty orzekał organ, a tylko czy pominął, czy też nie pominął strony. W zaskarżonym postanowieniu Starosta N. nie wskazał zaś kiedy i czy w ogóle toczyło się postepowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, ani też kto je prowadził. W dalszej części zażalenia M.L. podniósł, że z nieznanych powodów odmowa wznowienia postępowania nastąpiła dowolnym w swej treści pismem, nie zaś w wymaganej formie postanowienia. Mając to na uwadze wniósł o jego uchylenie w całości . Postanowieniem z dnia 25 października 2012r. znak: [....] Wojewoda [....] działając na podstawie art. 134, art. 141 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 9, art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) – stwierdził niedopuszczalność zażalenia W.L. wniesionego od pisma Starosty N. z dnia 4 września 2012 r. znak: [....] . W uzasadnieniu Wojewoda [....] wyjaśnił, że we wskazanym przez skarżącego piśmie z dnia 4 września 2012 r., organ I instancji poinformował W.L. , iż na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustalił strony postępowania, które były powiadamiane o toczącym się postępowaniu i wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym organ I instancji nie widzi podstaw do wznawiania postępowania. Wojewoda [....] wskazał, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zażalenie przysługuje jedynie na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia (i to tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi). Zaskarżone wystąpienie organu I instancji jest jedynie informacyjnym pismem, a w takim przypadku ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia. Z tego też powodu Wojewoda orzekł o niedopuszczalności zażalenia W.L. Niezależnie od powyższego Wojewoda zaznaczył, iż organ I instancji winien był po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), wydać postanowienie w sprawie wznowienia tego postępowania, w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie M.L. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 7 i 149 § 3 i § 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy - niezależnie od zewnętrznej postaci orzeczenia oraz jego oznaczenia - rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, w którym organ ten stwierdza brak podstaw do wznowienia postępowania, utożsamiony być musi z wydaniem zaskarżalnego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Skarżący podniósł, że o charakterze i zaistnieniu danego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji bądź postanowienia) nie decyduje jego oznaczenie zewnętrzne (względy formalne), lecz kwestie materialne, czyli rozstrzygnięcie danej sprawy na określonym etapie postępowania. Innymi słowy, jakkolwiek oznaczone, rozstrzygnięcie w którym organ administracji publicznej nie widzi podstaw do wznowienia postępowania utożsamiane być musi z postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a. W dalszej części skargi skarżący wskazał na stanowisko doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych świadczące o tym, iż za decyzję administracyjną uznaje się również taki akt, który nie spełnia wprawdzie wszystkich wymagań określonych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 107, zwł. § 1 k.p.a.), zawiera jednakże pewne niezbędne minimum składników pozwalające zakwalifikować go jako decyzję (oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, podpis reprezentującej organ osoby - wyrok NSA z dnia 20 VII 1981 r. SA 1163/81). W ocenie skarżącego w sprawie wszczętej żądaniem wznowienia postępowania, pismo, w którym organ "nie widzi podstaw wznowienia postępowania" jest rozstrzygnięciem w sprawie, a mianowicie postanowieniem odmawiającym wznowienia postępowania, zgodnie z treścią art. 149 § 3 k.p.a. Postanowienie takie jest zaś zaskarżalne (art. 149 § 4 k.p.a.). Na końcu skarżący wskazał, że podzielenie argumentacji Wojewody jest niedopuszczalne w świetle zasad kodeksowych, będących emanacją konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. Gdyby bowiem możliwa była praktyka, której wprowadzenia chce Wojewoda [....] - każdy organ administracji publicznej, chcący uniknąć zaskarżenia własnego rozstrzygnięcia, nie wydawałaby postanowienia lub decyzji, a zamiast tego kierował do strony "pismo informacyjne", co skutecznie uniemożliwiałoby instancyjną kontrolę rozstrzygnięć i wyłączałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania przewidzianą w art. 15 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej P.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [....] o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia wniesionego od pisma Starosty [....] z dnia 4 września 2012 r. We wskazanym piśmie Starosta [....] poinformował skarżącego, że na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustalił strony postępowania, które były powiadamiane o toczącym się postępowaniu i wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a wobec powyższego Starosta [....] nie widzi podstaw do wznowienia postępowania. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody [....] , iż przedmiotowe pismo jest jedynie pismem informacyjnym, a nie postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania, a wobec tego nie przysługuje od niego zażalenie, jest błędne. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2). Należy podkreślić, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Cztery spośród wymienionych elementów są w literaturze przedmiotu traktowane jako konstytutywne tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Są to: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1982, z. 9, p. 169). Powyższy pogląd zdaniem Sądu ma zastosowanie również do aktów administracyjnych jakimi są postanowienia. Oceniając pod powyższym kątem przedmiotowe pismo Starosty [....] stwierdzić należy, że zawiera ono wskazane niezbędne minimum elementów jakie powinno zawierać postanowienie, a mianowicie wskazuje organ administracji (Starosta...), adresata ( W.L. ), rozstrzyga o istocie sprawy (odmawia wznowienia postępowania), a także zawiera podpis osoby działającej w imieniu organu. Ponadto pismo to zawiera krótkie uzasadnienie pozwalające na ustalenie motywów jakimi kierował się organ. Od takiego odmownego rozstrzygnięcia organu administracji stronie przysługiwało zatem zażalenie, (rozstrzygniecie zawarte w piśmie dotyczy sprawy załatwianej przez organ administracji w formie postanowienia stosowanie do art. 149 § 4 k.p.a.), a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 4 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 11/11 wskazał, że brak oznaczenia pisma jako postanowienia oraz brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie nie uniemożliwia zakwalifikowania go jako postanowienia, gdyż pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako postanowienie. Także brak w piśmie pouczenia o środkach zaskarżenia nie uniemożliwia złożenia zażalenia, a tylko może być podstawą wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia takiego zażalenia. Mając na uwadze powyższe Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania tj. art. 134 k.p.a., poprzez przyjęcie, że zachodzi niedopuszczalność zażalenia, podczas gdy w istocie postępowanie przed organem l instancji z wniosku skarżącego zostało zakończone postanowieniem od którego skarżącemu przysługiwało zażalenie, które Wojewoda [....] powinien był merytorycznie rozpatrzeć. Tym samym organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [....] zobowiązany będzie uwzględnić zawarte powyżej wskazania i rozpoznać zażalenie skarżącego od postanowienia organu I instancji z dnia 4 września 2012 r. odmawiającego wznowienia postępowania.