II SA/Kr 300/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T. E. B. sprawy ze skargi G. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej skargę oddala. Decyzją z dnia 23 września 2013 r. znak: [....] , Wójt Gminy W. ustalił G.S. , M.S. oraz K.D. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B. o powierzchni 0,20 ha, oznaczonej jako działka nr [....] , obręb B. gm. W. na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Zgodnie z pkt 2 decyzji opłatę w wysokości 909,50 zł zobowiązani są solidarnie wpłacić G.S. i M.S. w kwocie jako współwłaściciele 1/2 części działki nr [....] , oraz K.D. w wysokości 454,75 współwłaścicielka w 1/2 części działki nr [....] . Od powyższej decyzji odwołanie złożyli G.S. , M.S. i K.D. zarzucając, iż decyzja organu l instancji doręczona została stronom nieprawidłowo, gdyż nadawcą decyzji był Urząd Gminy W. nie zaś Wójt Gminy W.. Strony wskazały w związku z tym, iż decyzja nie została w sposób skuteczny doręczona. Wskazano także, iż do organu l instancji kierowane były wnioski o doręczenie uwierzytelnionego operatu szacunkowego, jednakże organ l instancji nie przesłał tego operatu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 13 grudnia 2013 r. nr [....] , w oparciu o art. 138 § 2 kpa, art. 144, art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651), § 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004, Nr 207, poz. 2109) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z 18 lutego 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.B. będący podstawą wyliczenia opłaty adiacenckiej jest wadliwy. Organ wskazał, że operat taki sporządzony w analogicznej sprawie, był przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie sygn. akt: II SA/Kr 1040/13, który w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. zakwestionował jego prawidłowość. Podobnie jak w w/w wyroku organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż o ile nie można zakwestionować samego wyboru podejścia porównawczego przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej, to jednak sposób sporządzenia operatu nie daje możliwości jego prawidłowej oceny. Autor operatu szacunkowego w tabeli na stronie 14 i 18 ujął, co prawda, kilkanaście nieruchomości będących przedmiotem transakcji, ale nie podał żadnych ich danych umożliwiających identyfikację działek, a tym bardziej na weryfikację posiadanych cech nieruchomości porównywanych i w rezultacie potwierdzenie trafności dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru nieruchomości. Autor jedynie bliżej scharakteryzował 2 działki o cenie minimalnej i maksymalnej, co nie jest wystarczające w świetle przepisów § 55 i § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego, który wskazuje, iż opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. Tylko prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na ich trafne zakwalifikowanie jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. W operacie szacunkowym należy wskazać cechy decydujące o podobieństwie. Są to, jak wynika z art. 4 pkt 16 u.g.n., położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jeżeli strona kwestionuje dobór nieruchomości do porównania, to rzeczoznawca winien wyjaśnić, dlaczego przyjął do porównania te a nie inne nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne, a nie zbywać zarzuty stwierdzeniem, że to on decyduje o doborze nieruchomości do porównania. Podobieństwo nieruchomości określa się według kryteriów ustalonych w art. 4 pkt 16 u.g.n. Brak danych umożliwiających identyfikację przyjętych do porównania nieruchomości powoduje, że operat w ogóle nie poddaje się weryfikacji bądź weryfikacja ta jest w znacznym stopniu ograniczona, co dyskwalifikuje decyzję administracyjna opartą o taki operat. Uzasadniając zaś nieuwzględnienie zaś zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, iż decyzja organu l instancji została dwukrotnie awizowana, a następnie z uwagi na nie podjęcie tej decyzji w terminie nastąpił zwrot korespondencji do organu l instancji. Konieczne jest przy tym odróżnienie organu wydającego decyzję tj. Wójta Gminy W. od instytucji, która jest nadawcą przesyłek zawierających decyzje wydane przez organ, czyli urzędu gminy. Nadto na stronie spoczywa obowiązek zapoznania się z aktami sprawy, które to zapoznanie może nastąpić w formie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, przy czym czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Nie znajduje natomiast uzasadnienia żądanie przesłania odpisu operatu przy użyciu poczty elektronicznej, gdyż przepisy kpa takiej możliwości nie przewidują. Art. 73 § 4 kpa dotyczy tylko przypadku pism w formie dokumentu elektronicznego wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych. Organ l instancji zawiadomił strony pismem z dnia 29 kwietnia 2013r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W zawiadomieniu tym pouczono również strony o możliwości przedłożenia dowodów na okoliczność nakładów poniesionych na wybudowanie urządzeń kanalizacji sanitarnej. Natomiast w zakresie zarzutu dotyczącego wniosku o zalegalizowanie sieci kanalizacji sanitarnej organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszym postępowaniu organ nie może zajmować się tą kwestią, gdyż podlega ona rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu innych organów i jest poza kompetencjami organów wydających niniejszą decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli G.S. , M.S. i K.D. zarzucając, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. W piśmie uzupełniającym skargę szczegółowo przedstawili zarzuty: - naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez niezgodne z przepisami art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszające zasady sprawiedliwości społecznej milczące uznanie, że opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem w 4 etapach, na przestrzeni lat 1999 - 2011, sieci kanalizacji sanitarnej, powoduje obowiązek tylko i wyłącznie po stronie mieszkańców tych miejscowości, w których sieć kanalizacyjną wybudowano w ostatnim, 4 etapie, w 2011 roku; - naruszenia art. 32 ust 1 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie rażąco nierównego potraktowania mieszkańców Gminy W. przez organy władzy tej Gminy (Wójta i Radę Gminy) wskutek obciążenia w/w opłatą adiacencką tylko i wyłącznie mieszkańców tych miejscowości; - naruszenia art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 88n ust. 1 pkt 4, ust. 3 pkt 4 i art. 88n ust. 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez rażąco dowolne, wbrew dowodom zgromadzonym w aktach sprawy uznanie, że decyzja w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej została wydana po stworzeniu warunków do przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, podczas gdy w rzeczywistości działka, jak i sieć kanalizacyjna wybudowana przez gminę znajdują się w obrębie 50m pasa ochronnego wału przeciwpowodziowego, a Gmina nie uzyskała wymaganych prawem wodnym zwolnień od zakazów celem wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej co oznacza, że dopóki Gmina nie zalegalizuje przedmiotowej inwestycji nie ma możliwości legalnego podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej; - naruszenie art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny, że został spełniony ustawowy warunek obowiązywania uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej mimo, że Rada Gminy W. podjęła w/w uchwałę dopiero w dniu 30 listopada 2011r., a wiec aż 11 lat po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w etapie budowy sieci kanalizacji sanitarnej w Gminie W. , w [....] i [....] , - art. 138 § 2 i art. 77 § 1 kpa poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na wybiórczym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w szczególności pominięciu w/w okoliczności W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zawarte w niej zarzuty są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż powodem wydania kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. uchylającej decyzję Wójta Gminy W. , było oparcie tej decyzji na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym. Wadliwość operatu przejawia się w zakresie doboru w operacie nieruchomości do porównania, wykazujących bardzo duże zróżnicowanie co do wartości jak i położenia i atrakcyjności porównywanych nieruchomości. Jednocześnie brak było wyjaśnienia dlaczego biegły do porównania przyjął te a nie inne nieruchomości będące przedmiotem obrotu na lokalnym rynku, ewentualnie na czym polega podobieństwo tych działek do nieruchomości skarżących tj. czy rzeczoznawca dobierając nieruchomości do porównania uwzględniał wskazania o których mowa w art. 154 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. tj. dobrał nieruchomości, które z nieruchomością skarżących wykazują podobieństwo z uwagi na ich położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zatem wskazania przez biegłego w operacie co do tychże cech są daleko niewystarczające. Ocena co do ewidentnej wadliwości operatu sporządzonej przez tego samego biegłego, który to operat zawierał tożsame uchybienia w opisanym powyżej zakresie, została stwierdzona również w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2013r. w sprawie sygn. akt: II SA/Kr 1040/13. O ile zatem rozstrzygnięcie to zapadło w formalnie innej sprawie, to jednak występująca tożsamość podstaw oceny i rozstrzygnięcia (ten sam biegły, ta sama metodologia dokonanej wyceny, ten sam przedmiot wyceny w zakresie opłaty adiacenckiej) oznacza, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, iż brak było podstaw do kwestionowania podstaw w oparciu o jakie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło decyzję organu I instancji. W szczególności podobnie jak w/w sprawie sygn. akt: II SA/Kr 1040/13, w oparciu o art. 154 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy winien dokonać wyboru metody i techniki szacowania, biorąc pod uwagę takie czynniki jak: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie zaś z definicją zawartą art. 4 pkt 16 u.g.n nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Również zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. W ustępie 4 tego przepisu wprowadzono zasadę, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Zatem zasadnie uznał organ odwoławczy, iż sposób sporządzenia operatu nie daje możliwości jego pozytywnej weryfikacji pod kątem wymogów zawartych w przytoczonych wyżej przepisach, gdyż o ile autor operatu szacunkowego ujął kilkanaście nieruchomości będących przedmiotem transakcji, lecz nie podał żadnych ich danych umożliwiających identyfikację działek, a tym bardziej na weryfikację posiadanych cech nieruchomości porównywanych i w rezultacie potwierdzenie trafności dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru nieruchomości. Podobnie scharakteryzowanie działek o cenie minimalnej i maksymalnej, nie jest wystarczające w świetle przedstawionych wyżej regulacji prawnych. Brak danych umożliwiających identyfikację przyjętych do porównania nieruchomości powoduje, że operat w ogóle nie poddaje się weryfikacji bądź weryfikacja ta jest w znacznym stopniu ograniczona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r. sygn. II OSK 481/09, podkreślający, iż w operacie szacunkowym należy co najmniej wskazać cechy decydujące o podobieństwie, które wynikają z art. 4 pkt 16 u.g.n.: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zatem wobec tak ewidentnych uchybień operatu szacunkowego skarżony organ zasadnie stwierdził naruszenie przez organ I instancji przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), co obligowało go do uchylenia decyzji i instancji. Wobec uchylenia decyzji I instancji przez organ odwoławczy, nie mają znaczenia zarzuty podnoszone przez skarżących odnoszące się de facto do kwestionowania prawidłowości decyzji I instancji w zakresie zachowania procedury, w tym doręczenia decyzji I instancji czy prowadzonego postępowania dowodowego i dostępu stron do zgromadzonego materiału dowodowego, skoro postępowanie to musi zostać powtórzone. Również zarzuty odnoszące się do podstaw nałożenia opłaty adiacenckiej na skarżących, tj. stwierdzenia stworzenia warunków do przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej oraz ustalenia czasookresu do możliwości wydania decyzji o nałożeniu opłaty adiacenckiej na skarżących, są obecnie przedwczesne i będą przedmiotem badania w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji, który będzie musiał się do nich odnieść, jeśli skarżący takie zarzuty w nim podniosą. Powyższe prowadzi do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.