II SA/Kr 3005/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 grudnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Grażyna Firek AWSA Kazimierz Bandarzewski( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2005r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia 14 września 2001 r. Nr [....] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 4 lipca 2000 r. II. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na rzecz skarżącego K.B. kwotę 10 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [....] kwietnia 2001 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wysłał do K.B. zawiadomienie o wszczęciu postępowania weryfikacyjnego w sprawie stwierdzenia posiadania przez Stronę uprawnień określonych ustawą z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity z 1997r. Nr 142, poz. 950 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą o kombatantach". W aktach sprawy brakuje dowodu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania weryfikacyjnego, znajduje się jednak pismo Strony będące odpowiedzią na to zawiadomienie wraz z kopiami dokumentu tożsamości (dowodu osobistego) oraz legitymacji Związku Żołnierzy Narodowych Sił Zbrojnych. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 4 lipca 2001 r., działając na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach pozbawił w drodze decyzji K.B. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu swojej decyzji Kierownik Urzędu wyjaśnił, iż jedynym tytułem przyznania uprawnień kombatanckich przez były Związek Bojowników o Wolność i Demokrację była służba w Milicji Obywatelskiej i w związku z tym przyznanie tych uprawnień nastąpiło z tytułu utrwalania władzy ludowej. Organ l instancji wskazał również, iż nie miał obowiązku wyjaśniania istnienia jeszcze innych przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich. Decyzję tą otrzymał K.B. w dniu 10 lipca 2001 r. W dniu [....] lipca 2001 r. (z zachowaniem ustawowego 14-dniowego terminu) Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż podstawą przyznania uprawnień kombatanckich powinna być przynależność do Narodowych Sił Zbrojnych (w skrócie NSZ) w okresie okupacji hitlerowskiej. Okoliczność ta z przyczyn politycznych nie mogła być podnoszona w okresie, w którym w Polsce istniał ustrój socjalistyczny. Zdaniem Składającego wniosek, w postępowaniu I-instancyjnym przedstawiono szereg dowodów wskazujących na przynależność Strony do NSZ, a ponadto na jego współpracę z Armią Krajową w okresie służby w Milicji Obywatelskiej. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączono oświadczenia dwóch członków NSZ, z których wynika potwierdzenie przynależności Strony do Narodowych Sił Zbrojnych. Ponownie rozpatrując sprawę, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 14 września 2001 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia 4 lipca 2001 r. w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich K.B. . W uzasadnieniu Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych powtórzył argumentację zawartą w decyzji l-instancyjnej dodając, iż uprawnienia kombatanckie zostały przyznane K.B. jedynie z tytułu utrwalania władzy ludowej w służbie w Milicji Obywatelskiej w 1945 roku. Działalność w takiej organizacji jaką była Milicja Obywatelska nie może być traktowana jako działalność kombatancka. Odnosząc się do zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności wskazujących na udział Strony w strukturach Narodowych Sił Zbrojnych, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wyjaśnił, że okoliczność ta po raz pierwszy została wskazana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto w aktach sprawy nie było żadnych innych dowodów potwierdzających okoliczność przynależności K.B. do NSZ. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wyjaśnił również, iż postępowanie w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu członkostwa w NSZ nie może być prowadzone również z powodu przedawnienia terminu do składania wniosków w sprawie wszczęcia takich postępowań. Ustawowo określony maksymalny termin do składania wniosków dla osób zamieszkałych w Polsce minął z dniem 31 grudnia 1998r. Decyzję tą otrzymała Strona w dniu 20 września 2001 r. W dniu [....] października 2001 r. Skarżący złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na tą decyzję, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił, iż w okresie okupacji hitlerowskiej był członkiem Narodowych Sił Zbrojnych i ta okoliczność jest potwierdzona szeregiem dokumentów. Brak w aktach byłego ZBoWiD dokumentów potwierdzających udział Skarżącego w NSZ wynikał z ówczesnej sytuacji politycznej. Podniesiono, iż w 1997r. został złożony do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu członkostwa w NSZ, ale wniosek ten został zwrócony. Wyjaśniono wówczas Skarżącemu, że przyznanie uprawnień kombatanckich będzie przedmiotem postępowania weryfikacyjnego, obejmującego dotychczasowe uprawnienia kombatanckie. Skarżący zarzucił sprzeczność w działalności Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, który z jednej strony odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich, a w tej sprawie, mającej za przedmiot weryfikację wcześniej przyznanych uprawnień kombatanckich wskazał na upływ terminu do złożenia takiego wniosku. Skarżący powołał się na pozytywną weryfikację przeprowadzoną w wewnętrznym postępowaniu prowadzonym przez Związek Żołnierzy NSZ w 1991 r. Organizacja ta w 1993r. odmówiła rekomendacji Skarżącemu, ale wynikało to ze zmiany przepisów ustawy o kombatantach oraz zmiany składu Zarządu Związku Żołnierzy NSZ. W skardze powoływano się na pomoc udzielaną przez Skarżącego członkom AK w okresie jego służby w Milicji Obywatelskiej. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Skarżący w piśmie skierowanym do Sądu przed dniem rozprawy wskazał na swój pogarszający się stan zdrowia, dodatkowo zarzucając organowi administracji nie uwzględnienie realiów panujących w latach 60 i 70-tych XX wieku. Wskazał, iż gdyby wówczas przyznał się do uczestniczenia w NSZ, spotkałyby go represje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący wniósł skargę na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w dniu 9 października 2001 r. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargo zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Wojewódzkie sądy administracyjne w ramach kontroli nad działalnością organów administracji publicznej, uprawnione są do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany jest do zbadania, czy w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego bądź wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Sąd te nie jest przy tym związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie bezspornym jest okoliczność wszczęcia przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (zwanego dalej w skrócie Kierownikiem Urzędu) postępowania weryfikacyjnego, w ramach którego wydano decyzje pozbawiające K.B. uprawnień kombatanckich. Z akt zgromadzonych w sprawie wynika, że Skarżący otrzymał uprawnienia kombatanckie jedynie z tytułu walki zbrojnej o utrwalanie władzy ludowej w okresie od [....] kwietnia 1945r. do [....] grudnia 1945r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 7 i 8). Z zaświadczenia Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej z dnia [....] 1978r. wynika, że Skarżący w ww. okresie pełnił służbę jako funkcjonariusz Milicji Obywatelskiej (akta administracyjne sprawy, karta nr 5) biorąc w tym czasie udział w walkach z bandami i reakcyjnym podziemiem. Okoliczność służby w Milicji Obywatelskiej za okres od [....] kwietnia 1945r. do [....] grudnia 1945r. i uzyskanie przez Skarżącego z tego tytułu uprawnień kombatanckich (jako działalność w charakterze uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej) stanowiła jedyną podstawę odebrania uprawnień kombatanckich. Kierownik Urzędu prowadząc postępowanie administracyjne zarówno I-instancyjne jak i wszczęte na skutek złożenia wniosku o ponowne załatwienie sprawy nie ustalił w należyty sposób stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku każdego postępowania administracyjnego organ je prowadzący ma obowiązek podjąć wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwala na jej załatwienie zgodnie z obowiązującym prawem. Specyfika postępowań obejmujących sprawy w zakresie weryfikacji dotychczasowych uprawnień kombatanckich polega, między innymi, na rozłożeniu ciężaru dowodu co do okoliczności (dowodów) mających w tego typu sprawa znaczenie. Obowiązkiem organu prowadzącego tą sprawę (Kierownika Urzędu) było zebrania całego materiału dowodowego, a przy tym również strona była zobowiązana do przedłożenia wszystkich dowodów, mających znaczenie w zakresie ustalenia statusu kombatanta bądź zakresu świadczeń kombatanckich (§ 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 22 września 1997r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień (Dz. U. z 1997r. Nr 116, poz. 745)). W niniejszej sprawie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie wziął pod uwagę żadnych okoliczności i dowodów przedstawionych przez Skarżącego, a dotyczących jego służby w Narodowych Siłach Zbrojnych w okresie od 1944r. do 1945r. (do wyzwolenia w 1945r.). Wbrew stanowisku Kierownika Urzędu, informacje o służbie w NSZ Skarżącego znajdują się w aktach zgromadzonych przez organ administracji. Na karcie nr 15 (akta administracyjne sprawy) znajduje się sporządzona po 1950r. (brak dokładnej daty) notatka, z której wynika przynależność Skarżącego do NSZ. Akta sprawy zawierają również charakterystykę K.B. , sporządzoną w dniu [....] 1950r. przez l Sekretarza Komitetu Powiatowego PZPR informująca o uczestnictwie Skarżącego w okresie II wojny światowej w strukturach NSZ. W aktach sprawy znajdują się, sporządzone w dniu [....] i [....] lipca 1991 r. oświadczenia dwóch świadków, z których wynika, że Skarżący był w okresie od [....] 1944r. do wyzwolenia w 1945r. członkiem szeregowym NSZ na placówce "[....] " (akta administracyjne sprawy, karta nr 24 i 23). Na okoliczność tą wskazuje również K.B. w piśmie z dnia [....] maja 2000r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 18), a także w życiorysie sporządzonym w dniu [....] września 1996r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 12). Mając na uwadze tak zebrany materiał dowodowy, Kierownik Urzędu w ogóle pominął prowadzenie postępowania w zakresie wyjaśnienia uczestnictwa Skarżącego w organizacji walczącej o niepodległość Polski, jaką były Narodowe Siły Zbrojne. Nie znajduje również żadnego uzasadnienia stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym Skarżący przed datą 14 września 2001 r. (datą wydania decyzji) nie podnosił okoliczności służby w NSZ i w aktach administracyjnych okoliczność ta nie jest w żaden sposób wykazana. Przytoczone powyżej dowody wprost wskazują na okoliczność wskazującą na członkostwo Skarżącego w NSZ. Jeżeli Kierownik Urzędu miał wątpliwość, co do prawdziwości twierdzeń Skarżącego o przynależności do NSZ, należało to wyjaśnić w ramach postępowania administracyjnego. Podnoszone bądź przedkładane przez uczestnika postępowania w sprawie potwierdzenia bądź cofnięcia wcześniej przyznanych uprawnień kombatanckich okoliczności i dowody, wskazujące na członkostwo w organizacjach walczących z niepodległość Polski, rodzi po stronie organu administracji obowiązek ustalenia, czy okoliczności podnoszone przez stronę mogą stanowić podstawę przyznania uprawnień kombatanckich z innych tytułów. W takim postępowaniu stronie przysługuje jedno prawo podmiotowe, przyznające samej stronie możliwość dochodzenia uprawnień kombatanckich opartych na różnych tytułach stanowiących podstawę faktyczną prawa podmiotowego (tak NSA w wyroku z 18 grudnia 2001 r., sygn. akt V SA 1477/01, opub. w LEX nr 121930). Stąd już w ramach jednego postępowania administracyjnego należało rozważyć przyznanie danej osobie statusu kombatanta na podstawie również innych tytułów niż "utrwalanie władzy ludowej". Zaniechanie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie stanowi w tej sprawie naruszenie przepisu art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej, czyli na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Organ administracji nie tylko nie dopuścił jako dowodu w tej sprawie oświadczeń świadków oraz informacji zgromadzonej przez inne osoby na okoliczność członkostwa Skarżącego w NSZ, ale również nie uwzględnił składanych w toku postępowania żądań Skarżącego dotyczących przeprowadzenia dowodu na okoliczność jego członkostwa i działalności w NSZ. Centralny organ administracji publicznej nie wziął pod uwagę również inne okoliczności. Z deklaracji członkowskiej przynależności do ZBoWiD K.B. wyjaśnia, iż w okresie 1945r. służył w Urzędzie Bezpieczeństwa i brał osobiście udział w walkach z bandami i reakcyjnym podziemiem (akta administracyjne sprawy, karta nr 6, 4, 1). Okoliczność tą potwierdzają świadkowie (akta administracyjne sprawy, karta nr 3 i 2). W związku z powyższym obowiązkiem organu administracji było ustalenie, czy Skarżący pełnił służbę lub funkcję i był zatrudniony w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa. Okoliczność ta bowiem również ma zasadnicze znaczenie w tej sprawie, ponieważ ewentualne ustalenie, że Skarżący pełnił służbę (funkcję) w Urzędzie Bezpieczeństwa może być podstawą do pozbawienia uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach. Okoliczności służby (pełnienia funkcji) w strukturach ówczesnych Urzędów Bezpieczeństwa nie może ustalać Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponieważ Sąd ten nie prowadzi postępowania merytorycznego w sprawie administracyjnej. Kompetencje kontroli sądowoadministracyjnej wykonywane są w drodze orzeczeń o charakterze kasato ryj nych, a nie załatwiających sprawy co do ich meritum. Kierownik Urzędu prowadząc postępowania administracyjne w tej sprawie nie wyjaśnił okoliczności dotyczących ewentualnego pełnienia przez Skarżącego służby w Urzędzie Bezpieczeństwa na polecenie bądź rozkaz organizacji niepodległościowych. W aktach bowiem znajdują się zarówno wyjaśnienia Skarżącego (akta administracyjne sprawy, karta nr 18), jak i oświadczenia sporządzone w dniu [....] października 1992r. przez Prezesa Koła Nr [....] Związku Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej i Byłych Więźniów Politycznych i w dniu [....] października 1992r. przez Sekretarza Koła Zakładowego w [....] w S. Związku Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej i Byłych Więźniów Politycznych, z których wynika współpraca Skarżącego w niepodległościowym podziemiem w okresie 1945r. w okresie jego służby w Milicji Obywatelskiej lub Urzędzie Bezpieczeństwa. Kierownik Urzędu winien również tą okoliczność wyjaśnić. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż organ administracyjny dokonał oceny w przedmiotowej sprawie nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ale jedynie części tego materiału, czym naruszono art. 80 k.p.a., obligujący każdy organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne do oceny udowodnienia danej okoliczności właśnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Skutkiem naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wyjaśnienia tych okoliczności, które wskazują bądź to na członkostwo w NSZ i ewentualność uzyskania uprawnień kombatanckich z tego tytułu, bądź to na służbę w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa. Brak wskazania w uzasadnieniu okoliczności wskazujących na odmowę wiarygodności i mocy dowodowej niektórym dowodom w sprawie, stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Należy również wyjaśnić, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2003r., sygn. akt SK 4/02 (opub. w OTK-A 2003, nr 4, póz. 31) art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach określający maksymalny termin składania wniosków w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich został uznany za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i utracił moc z dniem 29 kwietnia 2003r. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę, Kierownik Urzędu powinien wyjaśnić okoliczności dotyczące ewentualnego członkostwa Skarżącego w NSZ, a także służby (pełnienia funkcji, zatrudnienia) K.B. w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa, a przy tym wyjaśnić, czy Skarżący nie pełnił tej służby z polecenia (na rozkaz) organizacji niepodległościowych. Treść decyzji rozstrzygającej sprawę winna uwzględniać wymóg wynikający z art. 107 § 3 k.p.a., to znaczy zawierać uzasadnienie stanu faktycznego i prawnego w oparciu o całokształt zebranych dowodów w sprawie, wraz z wyjaśnieniem ewentualnego nie przyznania waloru wiarogodności niektórych dowodom. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.