II SA/Kr 3008/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie AWSA Dorota Dąbek WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] 2003r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącego M. D. kwotę [...],- ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Miejski Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] 2003r. wydaną na podstawie art. 104 kpa, art.97 ust.5 w związku z art.92 ust.2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji /tekst jednolity Dz.U. z 2002r. Nr 7, poz.58 z późn.zm./ oraz § 6 w związku z § 1 ust.1 pkt 2 oraz § 9 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego /Dz.U. nr 100, poz.918/, po rozpatrzeniu sprawy M. D., cofnął z dniem [...] 2002r. prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu [...] 2000r.zmarł ojciec wnioskodawcy J. D. Spadek po nim zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] sygn.akt [...] nabyli wprost na podstawie ustawy żona K. D. oraz synowie D. D. i M. D. po 1/3 części każdy. W skład spadku wchodził budynek mieszkalny położony w [...] ul. [...]. Przepis § 1 ust. 1 pkt 5 cytowanego wyżej rozporządzenia stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności. W świetle powyższego przepisu zarówno posiadanie jak i współposiadanie domu jednorodzinnego stanowi okoliczność wyłączającą przyznanie równoważnika za brak lokalu. Zgodnie z § 6 powołanego rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnień do dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki o których mowa w § 1 ust.1, lub zmienił się jego stan rodzinny. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. D. podnosząc, ze nie zgadza się z powyższą decyzją, albowiem równoważnik powinien otrzymywać w dalszym ciągu. [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] 2003r. wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1, oraz art.127 § 2 kpa, art.92, art.97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji /tekst, jednolity Dz.U. z 2002r. nr 7, poz.58/ oraz § 6 w zw. z § 1 ust.1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego / Dz.U. 100, poz.918/ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a nadto podniósł, że zgodnie z § 1 ust.1 pkt 5 powołanego rozporządzenia, prawo do równoważnika jest wyłączone bez względu czy wielkość udziału w współwłasności odpowiada normom zaludnienia. Skargę na powyższą decyzję złożył M. D. wnosząc o uchylenie decyzji. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne tj. § 1 ust.1 cytowanego rozporządzenia, albowiem zgodnie z treścią powołanego przepisu równoważnik za brak lokalu przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zdaniem skarżącego wchodzący do masy spadkowej po zmarłym ojcu dom nie przesądza o jego posiadaniu, albowiem oprócz skarżącego, spadkobiercami są matka i brat. Nadto skarżący podnosi, że w spadkowym budynku znajdują się tylko dwa pokoje, których powierzchnia mieszkalna wynosi [...] m2, a w budynku tym oprócz matki i brata mieszka jeszcze dziadek. Skarżący z swoją rodziną zamieszkuje w mieszkaniu teściowej położonym w [...]. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271/ sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art.1§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny. Natomiast istota sporu, który powstał pomiędzy skarżącym, a organami sprowadza się do wykładni przepisów rozporządzenia MSW i A z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a konkretnie § 1 ust.1 pkt 5 w zw. z § 1 ust.2 pkt 5, które to przepisy regulują sytuację prawną policjanta w zakresie możliwości uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji gdy policjant lub członek jego rodziny jest współwłaścicielem domu lub lokalu mieszkalnego. Konsekwencją istniejącego sporu jest odmienna ocena prawna bezspornego w sprawie stanu faktycznego. Ustalenie sytuacji prawnej policjantów w zakresie możliwości uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku gdy policjant /lub członek jego rodziny/ jest współwłaścicielem domu lub mieszkania od szeregu lat było problematyką sporną budzącą wiele wątpliwości. Obowiązujące poprzednio rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania /Dz.U. Nr 106, poz. 1212 i z 2000 Nr 65, poz.777/, /podobnie jak poprzedzające je zarządzenie MSWiA z dnia 30 września 1997 / nie regulowało sytuacji prawnej policjanta będącego współwłaścicielem domu lub mieszkania w kontekście prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego. W kwestiach tych wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny początkowo prezentując pogląd , że bycie współwłaścicielem wyłącza możliwość uzyskania równoważnika z tytułu braku lokalu np. "Fakt, iż współwłasność nieruchomości gruntowej nie została zniesiona i nie wydzielono jej części do wyłącznego korzystania, nie oznacza, iż nie można mówić o spełnieniu przesłanki posiadania mieszkania w rozumieniu art.92 ust.1 ustawy o Policji. Każdy ze współwłaścicieli bowiem jest uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej" /wyrok NSA z dnia 17.12. 1998r. I S.A. 696/98, LEX nr 45 853/ Z kolei w późniejszych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny reprezentował pogląd zgodnie z którym jeżeli udział w we współwłasności domu odpowiadał normom zaludnienia jakie przysługiwały policjantowi, to nie można zasadnie twierdzić, że nie posiada on domu ani lokalu mieszkalnego, za co należy mu się równoważnik pieniężny / np. wyrok NSA z 29.08. 2002r. sygn.akt IISA/Kr 1633/98, jaki zapadł w przedmiotowej sprawie/. Powyższe okoliczności spowodowały, że w obowiązującym rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. zdecydowano się uregulować sytuację prawną policjanta w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku gdy policjant /lub członek jego rodziny/ jest współwłaścicielem domu lub mieszkania. Uregulowanie to dokonane zostało w § 1 ust.1 pkt 5 i w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia. Zgodnie z §1 ust.1 pkt 5 "Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art.89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji nie posiadają: ...5/ domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art.89 ustawy o Policji", z kolei § 1 ust.2 pkt 5 stanowi " Równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli: ...5/ w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny /część domu/, albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia" Dla ustalenia pełnej sytuacji prawnej policjanta będącego współwłaścicielem domu lub lokalu mieszkalnego co do możliwości nabycia prawa do równoważnika pieniężnego nie można zatem ograniczać się do interpretacji treści § 1 ust.1 pkt 5 rozporządzenia, ale niezbędne jest uwzględnienie treści wynikającej z § 1 ust.2 pkt.5 rozporządzenia. Jako generalną zasadę przyjęto rozwiązanie, że policjantowi nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli policjant /lub członek jego rodziny/ jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego, lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość /§ 1 ust.1 pkt 5 rozporządzenia/. Jednak treść § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia powoduje, że ta generalna zasada została zmodyfikowana, a sytuacja prawna policjanta będącego współwłaścicielem domu, lokalu mieszkalnego zróżnicowana. Mianowicie stosunek współwłasności może wynikać z różnych zdarzeń prawnych: z czynności cywilnoprawnych /np. nabycie udziału we współwłasności w wyniku umowy sprzedaży, darowizny, zamiany/ orzeczeń sądowych, dziedziczenia. Regulacja zawarta w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia wskazuje, że sytuacja prawna tych współwłaścicieli, których współwłasność powstała w wyniku dziedziczenia wchodzącego w skład spadku domu, lokalu mieszkalnego została odmiennie ukształtowana niż w pozostałych przypadkach powstania stosunku współwłasności. To zróżnicowanie sytuacji prawnej współwłaścicieli powoduje, że w przypadku gdy współwłasność powstała w wyniku innych zdarzeń prawnych niż spadkobranie nabycie prawa do równoważnika pieniężnego zostało wyłączone, natomiast w przypadku gdy współwłasność wynika ze spadkobrania możliwe jest uzyskanie równoważnika pieniężnego, chyba, że zachodzą przesłanki o których mowa w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia wyłączające możliwość nabycia prawa do równoważnika. Jeżeli zatem policjant /lub członek jego rodziny/ został w wyniku spadkobrania współwłaścicielem domu jednorodzinnego, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, lub spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego to posiada prawo do równoważnika pieniężnego. Prawo do równoważnika pieniężnego jest wyłączone wówczas, gdy policjant zajmuje lokal, dom będące przedmiotem współwłasności w wyniku spadkobrania, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia /§ 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia/. To odmienne potraktowanie w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego współwłaścicieli, których współwłasność powstała w wyniku spadkobrania w stosunku do współwłaścicieli, których współwłasność powstała w wyniku innego zdarzenia jest rozwiązaniem zasadnym i racjonalnym. Zważywszy, że do powstania współwłasności w wyniku spadkobrania dochodzi z mocy prawa z chwilą otwarcia spadku /śmierci spadkodawcy/, a więc w sposób odmienny niż nabycie udziału w przedmiocie współwłasności na podstawie czynności cywilno prawnej, gdzie sam podmiot decyduje o powstaniu danego stosunku współwłasności. Stąd też za zasadne należy ocenić przyjęte rozwiązanie, że uzyskanie współwłasności w wyniku spadkobrania nie powoduje automatycznie utraty prawa do równoważnika pieniężnego. Ta utrata prawa do równoważnika ma miejsce wówczas, gdy spadkobierca zajmuje lokal, dom należący do spadku, a udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Istotna jest przesłanka zajmowania lokalu, domu, czyli zamieszkiwanie w nim, nie wystarczy samo posiadanie lokalu czy domu. Jeżeli policjant /lub członek rodziny/ będący współwłaścicielem w wyniku spadkobrania zajmuje dom lub lokal należący do spadku, wówczas należy zbadać czy udział jaki posiada w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Te wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy normami zawartymi w § 1 ust.1 pkt 5 rozporządzenia i w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia przypominają relacje jakie powinny zachodzić pomiędzy normą ogólną a normą szczególną, jednak nie do końca im odpowiadają. Relacja pomiędzy hipotezami obu tych norm nie spełnia typowego założenia, że cały zakres hipotezy legis specialis mieści się w zakresie hipotezy legis generalis. Stąd też trudności, które pojawiły się na tle wykładni powyższych przepisów. Zdaniem Sądu, wykładnia powyższych przepisów dokonana przez organ I i II instancji w przedmiotowej sprawie nie może się ostać, albowiem ograniczona została do § 1 ust.1 pkt 5 rozporządzenia z pominięciem treści zawartej w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący M. D. w wyniku spadkobrania jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...]. Bezspornym jest w sprawie, że skarżący nie zajmuje domu należącego do spadku , ale mieszka wraz z żoną w mieszkaniu teściowej, a położonym w miejscowości [...] ul. [...]. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki o których mowa w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia, spełnienie których wyłącza możliwość uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1270/ uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzje organu I instancji, albowiem stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art.200 powołanej wyżej ustawy.