II SA/Kr 301/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Sędziowie NSA Izabela Dobosz WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej J. P. kwotę [...] / [...] / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2003 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r., Dz. U. Nr 106, poz. 1126) po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat [...] z dnia [...] 2002 r., znak: [...] nakazującej inwestorowi J. P. dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego realizowanego na działce nr A w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie organu pierwszej instancji zostało wszczęte na wniosek W. P. zam. [...] przedmiotem postępowania jest budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr A w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [...] decyzją z dnia [...] 2002 r., znak: [...] nakazał dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła J. P. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, iż J. P. na działce nr A w [...] wybudowała budynek mieszkalny bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego realizację, co znajduje potwierdzenie w podpisanym przez inwestora protokole z kontroli robót budowlanych z dnia [...] 2002 r. oraz w piśmie Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2002 r., w którym informuje się PINB, że tamt. organ "nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani też nie przyjął zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia" (karta nr [...] akt l instancji). Wskazano, że zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym m.in. w wyroku z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt: IV SA 1311/96, publ.: Wydawnictwo Prawnicze LEX, rekord nr 47790, organ odwoławczy stwierdził, iż konstrukcja przepisu art. 48 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W odniesieniu do argumentacji odwołania wskazano, że trudna sytuacja rodzinna oraz niewiedza, że na realizację przedmiotowego budynku mieszkalnego inwestor powinien posiadać decyzję o pozwoleniu na budowę nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy nie może także uwzględnić prośby odwołującej się "o odstąpienie od wydanego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Materiał dowodowy sprawy wskazuje, iż nastąpiło naruszenie przepisów prawa. Do obowiązków organu nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, zatem organ odwoławczy zobligowany jest w sytuacji naruszenia prawa do utrzymania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego. W ustawowym terminie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003 r., znak: [...] złożyła J. P. Skarżąca podniosła, że ponawia swoją prośbę w sprawie wydania stosownej decyzji na rozbudowę starego budynku mieszkalnego na działce nr. A w [...]. Wskazała, że przyczyną nieubiegania się o pozwolenie na budowę była nieznajomość przepisów oraz pobyt poza [...]. Opuszczenie miejsca zamieszkania zostało spowodowane trudną sytuacją, w grę wchodziły problemy z zagospodarowaniem niewielkiej przestrzeni przez dużą liczbę osób. Skarżąca wskazała na swoją trudną sytuację rodzinną i materialną. Podniosła także, że ustnie zwracała się o pomoc do burmistrza U.M.iG. w [...] M. K., a na pytanie, co ma dalej robić usłyszała odpowiedź: budować. J. P. zaznaczyła, że zdaje sobie sprawę z tego, że prawo budowlane jest jednoznaczne i kategoryczne, nie dające organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy, ale prawo ustalają ludzie i ci ludzie powinni mieć na uwadze przede wszystkim dobro człowieka. Urzędnicy zamiast wytłumaczyć, pokierować zwykłymi, nie znającymi przepisów ludźmi często utrudniają życie i bez skrupułów wydają rygorystyczne decyzje, nie zastanawiając się nad tym, że [...] osób pozostanie bez dachu nad głową i środków do normalnej egzystencji. Skarżąca wniosła o wydanie jej odpowiedniej decyzji na budowę i odstąpienie od zamiaru rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2003 r., sygn. akt: II SA/Kr 1101/03 Naczelny Sąd Administracyjny w warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi J. P. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat [...] z dnia [...] 2002 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania inwestorce J. P. dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego realizowanego na działce nr A w [...] . Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W kontekście wniosków skargi należy jednakże zaznaczyć, że przedmiotem postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego była sprawa dotycząca nakazu rozbiórki, a nie sprawa pozwolenia na budowę. Stąd też w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji organy administracji nie mogły rozstrzygnąć wniosku skarżącej o wydanie takiego pozwolenia. Również sąd administracyjny nie rozstrzygający spraw administracyjnych, a jedynie kontrolujący działalność administracji publicznej nie ma kompetencji do podejmowania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej niezależnie od tego, że będąc związany granicami sprawy badał w niniejszym postępowaniu wyłącznie legalność decyzji o nakazie rozbiórki. Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącą. Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., nr 89, póz. 414 ze zm.) w jego brzmieniu według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Budowa obiektów budowlanych, które są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadających fundamenty i dach, czyli w myśl terminologii ustawy Prawo budowlane - budowa budynków (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego) podlega reglamentacji administracyjnoprawnej. Realizacja inwestycji polegającej na wzniesieniu budynku mieszkalnego wymaga - w myśl art. 28 Prawa budowlanego - uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze, że skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego realizowanego na działce nr A w [...] (potwierdza to sama skarżąca w treści skargi do sądu administracyjnego, wynika to także z pisma Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2002 r.) należy przyjąć, że wybudowanie tego obiektu budowlanego miało charakter samowoli budowlanej, gdyż nastąpiło bez wymaganej zgody właściwego organu administracji publicznej. Charakter inwestycji wymagał pozwolenia na budowę, samo zgłoszenie - zwłaszcza ustne - nie mogło stanowić podstawy do podjęcia robót budowlanych. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie ma jednak rozstrzygającego znaczenia kwestia, czy inwestycja zrealizowana przez J. P. wymagała pozwolenia na budowę, czy wystarczało tylko jej zgłoszenie, skoro skarżąca przed wykonaniem zamierzenia inwestycyjnego nie poddała się żadnej z dwóch wymienionych wyżej form reglamentacji administracyjnej realizowania robót budowlanych. Podkreślić należy, że nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika bowiem, że w [...] 2002 r. trwały jeszcze roboty budowlane (m.in. protokół oględzin - k. [...]). Stwierdzić jednakże należy, że decyzje organów obydwu instancji zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym naruszono jego przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy a związane z wymogiem należytego ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście należy uznać, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, przy uwzględnieniu okoliczności, iż interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego. Na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w sprawie administracyjnej i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony - jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie w związku z wnioskiem W. P. z dnia [...] 2002 r. - organ administracyjny nie może gwarantować udziału tylko wnioskodawcy, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (Wyrok NSA z dnia 26.06.1998 r., l SA/Lu 684/97, niepublikowane). Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie tego nie uczyniono. Biorąc pod uwagę charakter zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem sprawy oraz niewielki obszar działki nr A w [...] stanowiącej teren inwestycji, należy przyjąć, że stronami tego postępowania są z pewnością osoby mające tytuł prawny do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, a zwłaszcza ich właściciele. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji wynika, że nieruchomościami sąsiadującymi z terenem inwestycji są przylegające do drogi publicznej działki nr: B, C i D. Organy administracji obowiązane były w związku z tym ustalić katalog podmiotów, mających tytuł prawny do tych nieruchomości. Jak stanowi art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. z 1989 r., nr 30, poz. 163 ze zm.) podstawę m.in. planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, co oznacza, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokumentu takiego w aktach sprawy brakuje. Nie jest w związku z tym możliwe zweryfikowanie zasadności doręczania pism procesowych i decyzji organów obydwu instancji wyłącznie inwestorce J. P. i wnioskodawcy W. P. z pominięciem zgłaszającego się w sprawie W. C. pełnomocnika M. C., oświadczającego, że działka skarżącej sąsiaduje z działką M. C. Kwestia katalogu stron postępowania wymaga wyjaśnienia i ustalenia w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że niezapewnienie czynnego udziału stron w postępowaniu stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), z kolei skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania jest przesłanką do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 156 §1 pkt4k.p.a.) Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a uchybienia tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2003 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat [...] z dnia [...] 2002 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania inwestorowi J. P. dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego realizowanego na działce nr A w [...]. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).