II SA/Kr 301/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę Wnioskiem z dnia 31 października 2007 r. Firma A w K. zwróciła się do Burmistrza Miasta Z. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] w obr. [...] m. Z., na cele realizacji dwóch wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażem podziemnym. Na skutek tego wniosku decyzją z dnia 30 października 2008 r., znak [...], Burmistrz Miasta Z. – działając na podstawie – art. 59, 60, 61 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071) – wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania działki nr ewid. [...] w obrębie [...] położonej w Z., w rejonie ul. [...], dla inwestycji polegającej na: budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z obiektami towarzyszącymi (dojścia, dojazdy, miejsca postojowe, zieleń towarzyszącą itp.). Pismem z dnia 20 kwietnia 2020 r. W. C. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Burmistrza Miasta Z. – podnosząc zarzuty naruszenia przepisów § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293). W uzasadnieniu wniosku W. C. wskazał w szczególności, że: w postępowaniu analizy nie wyznaczono obszaru poddanego analizie; nie przeprowadzono poprawnie analizy w zakresie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.; nie ustalono linii zabudowy i nie wyznaczono poprawnie wskaźnika zabudowy; parametr szerokości elewacji ustalono "w oderwaniu " od wyników analizy; nie wyznaczono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej a tylko "wysokość okapu dachu"; elementy geometrii dachu wyznaczono "w sposób dowolny", analiza nie posiada części graficznej; teren objęty decyzją nie ma dostępu do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 24 lipca 2020 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku W. C., działając na podstawie art. 157 § 1-2, art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 30 października 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że żaden z przepisów prawa, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, nie został naruszony, ponieważ: wbrew zarzutowi skarżącego – obszar analizy urbanistyczno-architektonicznej został wyznaczony (k. 81 akt). W obszarze tym przeprowadzono analizę cech zabudowy, parametrów i wskaźników. Organ określił warunki wymagane przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1-5, co znalazło wyraz w ustaleniach decyzji (pkt IV, V, VI, VIII i IX). Linia zabudowy została ustalona stosownie do uwarunkowań związanych z położeniem terenu inwestycji w oddaleniu od drogi (w głębi obszaru zabudowanego). Wskaźnik zabudowy 0,28 został ustalony w wielkości średniej w obszarze analizy. Parametr szerokości elewacji frontowej określono w wymiarze średnim w obszarze analizy – 12,0 m. Parametr wysokości elewacji frontowej (górnej krawędzi) został ustalony według przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia z należytym uzasadnieniem. Elementy geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia) określono odpowiednio do cech występujących w obszarze sąsiednim – na podstawie wyników analizy. Analiza posiada "część graficzną" (k. 149 akt). Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez ciąg służebności na działkach nr [...], [...] i [...] na rzecz działki nr [...] oraz na działce nr [...] na rzecz działki nr [...]. Dokumentują to: akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 18 grudnia 2007 r. oraz odpis KW nr [...]. Pismem z dnia 24 sierpnia 2020 r. W. C. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na skutek tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r., znak [...], utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lipca 2020 r., znak: [...] W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że decyzja Burmistrza Miasta Z. została niewątpliwie wydana zgodnie z właściwością miejscową, rzeczową i instancyjną tego organu; nie jest ona obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnośnej decyzji nie można zarzucić także tego, iż została wydana bez podstawy prawnej, albowiem stanowił ją przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. – nie jest zatem również spełniona przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. Decyzji Burmistrza Miasta Z. nie można także zarzucić wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a.). Na gruncie stanu faktycznego brak jest bowiem podstaw do uznania, iż, po pierwsze, Burmistrz Miasta Z. naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Określenie w inkryminowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu na podstawie sąsiadującego z nieruchomością budynku, który mieścił cztery lokale mieszkalne, podczas gdy inwestycja zakładała budynek z większą liczbą lokali, nie sposób uznać za sprzeczne ze wskazanym przepisem. Istnienie na działce sąsiedniej budynku z czterema lokalami mieszkalnymi bez wątpienia pozwala bowiem wytyczyć parametry, cechy i inne wskaźniki dla budynku będącego przedmiotem inwestycji, zaś w żadnej mierze nie można już uznać takiej decyzji rażąco naruszającej prawo. Podobnie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle wskazanego przepisu nie ulega wątpliwości, iż prawidłowe ustalenie, czy nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej jest warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. Komentowany przepis przewiduje bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty zamiarem inwestycyjnym od drogi publicznej. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki, np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej. Wystarczające jest, że dostęp ten następuje nie bezpośrednio, lecz np. przez drogę wewnętrzną. Dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu komentowanego przepisu, należy rozumieć jako dostęp zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny. Celem przepisu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną, niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli na dzień złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy teren, na którym zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane, nie jest dostępny bezpośrednio z drogi publicznej, inwestor musi się wykazać prawem do dysponowania istniejącą już drogą wewnętrzną, czy choćby zgodą zarządcy tej drogi na to, że będzie w przyszłości stanowiła drogę wewnętrzną do planowanej inwestycji lub ustanowioną służebnością drogi koniecznej. W przypadku ustanowienia służebności drogi koniecznej droga może być nieurządzona w sensie fizycznym, gdyż taką możliwość ustawodawca przewidział w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W takim przypadku wystarczającym warunkiem jest istnienie służebności drogowej, jako prawa rzeczowego na nieruchomości, natomiast na terenie objętym służebnością nie musi być urządzona (wybudowana) droga. W świetle powyższego zarzut wnioskodawcy wskazujący na brak faktycznego urządzenia drogi wewnętrznej nie zasługuje na uwzględnienie, podobnie jak zarzut braku legalności dostępu do drogi publicznej. Analiza akt sprawy wskazuje, iż nieruchomość dla której kwestionowaną decyzją ustalono warunki zabudowy, w dacie jej wydania miała dostęp do drogi publicznej poprzez ciąg służebności na działkach nr [...], [...] i [...] na rzecz działki [...] oraz na działce nr [...] na rzecz działki [...]. W związku z powyższym, uznając powyższy warunek za spełniony, Burmistrz Miasta Z. nie dopuścił się naruszenia prawa, w szczególności zaś mającego charakter rażący. Dalej organ wskazał, że zarzuty wydania kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem wskazanych we wniosku przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, również nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym zakresie organ w całej rozciągłości podtrzymał argumentację przedstawioną w decyzji z dnia 24 lipca 2020 r. Organ zaznaczył następnie, że brak jest podstaw do uznania, by inkryminowana decyzja dotyczyła sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; decyzja ta nie jest też dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 4-7 k.p.a. Pismem z dnia 11 lutego 2021 r. W. C. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7 i art. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które to braki dotyczą okoliczności wymienionej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. czy działka ewid. nr [...] obr. 6 m. Z. posiadała dostęp do drogi publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lipca 2020 r. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz argumentację na poparcie sformułowanego zarzutu i wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym – w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest kwestia, czy odnośna decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć zostanie ona rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji są zatem jej wady o charakterze materialnoprawnym – wady, które tkwią w niej samej, a nie w postępowaniu ją poprzedzającym (por. J. Borkowski, w: J. Borkowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 235). Zważywszy że skarżący powołuje się na art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., wypada podkreślić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. Gdy zaś idzie o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190). Zdaniem Sądu, dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocena, że co do decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 30 października 2008 r., znak [...], nie zachodzi żadna z przyczyn nieważności, a w szczególności nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa – jest w pełni prawidłowa. Organ trafnie wyeksponował te elementy i uwarunkowania podejmowanej naówczas decyzji, które wykluczają skonstatowanie przyczyny nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wszak rację ma organ, gdy twierdzi, że Burmistrz Miasta Z. poczynił ustalenia faktyczne co do dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej – przyjmując, że dostęp ten istnieje. Materiał dowodowy (akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 18 grudnia 2007 r., odpis KW nr [...]) wskazywał bowiem, że teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez ciąg służebności na działkach nr [...], [...] i [...] na rzecz działki [...] oraz na działce nr [...] na rzecz działki [...]. Jest przy tym rzeczą znamienną, że twierdzenia skarżącego tak naprawdę w ogóle nie są zorientowane na naruszenie prawa materialnego (błędne odkodowanie jego norm tudzież błędne ich zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego), lecz na naruszenie prawa procesowego tudzież niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Twierdzenia tego rodzaju – abstrahując od ich zasadności – niejako w założeniu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Gdyby bowiem przyjąć, że organ orzekający o warunkach zabudowy nie miał pełnego obrazu sprawy czy też nie miał pełnej wiedzy o istotnych okolicznościach faktycznych, które wyszły na jaw później – to można by w tym upatrywać ewentualnie przyczyny wznowienia postępowania opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Na marginesie warto też dodać, że wprawdzie obecnie zdaje się dominować pogląd o konieczności zweryfikowania już na etapie ustalania warunków zabudowy zarówno faktycznego, jak i prawnego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej – ale prezentowane bywa (i było w czasie wydawania odnośnej decyzji) także inne stanowisko, wedle którego: "W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ma miejsce wyłącznie ustalenie, czy zaplanowany przez inwestora sposób obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji (w sposób pośredni) jest potencjalnie wykonalny faktycznie. (...) Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. To właśnie na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w powyższym zakresie, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2021 r., IV SA/Wa 228/20, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). Patrząc także z tej pespektywy – tj. przez pryzmat zróżnicowanej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – decyzji Burmistrza Miasta Z. nie sposób przypisać rażącego naruszenia prawa materialnego, nawet gdyby – hipotetycznie rzecz ujmując – ustalenia co do stanu prawnego wskazywanego szlaku komunikacyjnego nie były w pełni prawidłowe. Trzeba też zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy nie kreuje żadnego prawa do terenu ani nie kreuje skonkretyzowanego prawa zabudowy – to drugie prawo powstaje dopiero na skutek pozwolenia na budowę, przed wydaniem którego dostęp do drogi publicznej, także w sensie prawnym, podlega badaniu. Zdaniem Sądu, okoliczność ta również ma znaczenie przy ocenie czy potencjalne nieprawidłowości w zakresie badania dostępu do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy mogą same przez się prowadzić do nieakceptowalnych skutków i stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Wydaje się, iż co do zasady do takich skutków nie prowadzą. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie stwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta Z. z dnia 30 października 2008 r., znak [...] – nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności nie została wydana z rżącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut skargi jawi się zatem jako niezasadny. W ocenie Sądu, wspomniana decyzja Burmistrza Miasta Z. nie narusza też rażąco innych przepisów prawa materialnego, w tym przepisów wskazywanych we wniosku inicjującym postępowanie nieważnościowe. Zastało to wykazane w zreferowanych wyżej uzasadnieniach decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lipca 2020 r. i z dnia 14 stycznia 2021 r. Argumentację organu tej mierze Sąd w pełni podziela. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.