II SA/Kr 302/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Renata Czeluśniak AWSA Janusz Kasprzycki / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi P. I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów skargę oddala Decyzją z dnia [...] września 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał P. I. przedłożyć w terminie do dnia 29 listopada 2002 r. następujące dokumenty w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową drogi dojazdowej na działce nr [...], położonej w S.: 1) dokument dysponowania nieruchomością, 2) aktualny wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów wraz z wypisem właścicieli gruntów sąsiednich, 3) inwentaryzację wykonanych robót budowlanych z orzeczeniem o stanie technicznym oraz projekt ewentualnych zmian i przeróbek mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi, normami oraz przepisami budowlanymi, 4) plan sytuacyjny, stanowiący inwentaryzację stanu istniejącego zagospodarowania działki. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w trakcie wizji lokalnej, przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2002 r. na działce nr [...] w S., stwierdzono, iż inwestor – P. I.– wykonuje drogę dojazdową po w/w działce do działki nr [...]. Istniejący dojazd jest kamienno-betonowy, wykonany na długości 29,5 m i szerokości 2,9 m. Od strony zachodniej droga przylega do ogrodzenia z działką sąsiednią, które jest remontowane. Od strony wschodniej wykonywany jest murek betonowy. Inwestor oświadczył, że utwardzenie dojazdu kamienno-betonowego nastąpiło ok. 1,5 roku temu i nie posiada zgłoszenia jego budowy. Dalsze roboty zostały rozpoczęte w 2002 r. Organ I instancji podniósł, że z akt sprawy wynika, że inwestor posiada umowę służebności dojazdu po działce nr [...] do działki nr [...]. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł B. B., właściciel działki nr [...] w S. Podniósł, że, jego zdaniem, w pasie służebności gruntowej została wybudowana droga kamienno-betonowa wraz z murkami. Obiekt ten został zrealizowany na jego działce bez jego zgody i bez uzyskania pozwolenia na budowę. Nosi, więc wszelkie znamiona samowoli budowlanej. Argumentuje, że służebność przejazdu i przechodu jest tylko prawem do takiego jej wykonywania, aby w jak najmniejszym stopniu nie utrudniała korzystania z nieruchomości obciążonej. W tym przypadku zabetonowanie pasa ziemi spowodowało zakłócenie sytemu wodnego w obszarze jego i sąsiedniej działki. Uniemożliwiło przeprowadzenie w przyszłości infrastruktury technicznej – mediów. Wykonanie murków po obu stronach zabetonowanego pasa spowodowało natomiast niemożność wjazdu i zjazdu na działkę. Wykluczyło także remont ogrodzenia ciągnącego się wzdłuż przedmiotowego pasa drogi dojazdowej. Podniósł także okoliczności związane z datą realizacji robót budowlanych. Twierdzi, że roboty trwały nieprzerwanie przez okres 1,5 roku a murki i budowa zjazdu zostały rozpoczęte na przełomie lutego i marca 2002 r., a nie w czerwcu tego roku. Wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Odwołanie to zostało uwzględnione. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie uczynił zadość przepisom Prawa budowlanego z 1994 r. i postępowania administracyjnego. Oględziny w dnu [...] września 2002 r. odbyły się w obecności jedynie pełnomocnika inwestora – S. I. W aktach sprawy brak jest zawiadomienia o wszczęciu niniejszego postępowania, zawiadomienia stron o zamiarze przeprowadzenia wzmiankowanych oględzin jak również zawiadomienia przed wydaniem decyzji, co do istoty sprawy o zakończeniu postępowania wyjaśniającego wraz z pouczeniem stron o przysługującym im prawach zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwościami wypowiedzenia się, co do poszczególnych dowodów. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi to naruszenie zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a. Równocześnie nie zostało w sposób właściwy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Organ I instancji podczas wzmiankowanych oględzin ustalił, że inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę i że roboty związane z budową przedmiotowej drogi nie zostały zakończone. 4/4.Z akt sprawy wynika, że Starostwo Powiatowe pismem z dnia [...] maja 2002 r. wezwało P. I. do uzupełnienia wniosku z dnia [...] maja 2002 r. zgłoszenia budowy drogi o dokument stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec tego zachodzą uzasadnione wątpliwości, czy zgłoszenie to było skuteczne. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęta przez organ I instancji decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest przedwczesna. Dlatego organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności winien sprawdzić, czy przedmiotowe roboty zostały wykonane na podstawie zgłoszenia i czy było ono skuteczne, a następnie w oparciu o ustalony stan faktyczny winien ustalić, które przepisy tj. art. 50, 51 Prawa budowlanego z 1994 r., czy też art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. mają zastosowanie w niniejszej sprawie. W takim stanie rzeczy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W myśl, zatem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylił, więc decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. I. Podniósł w niej, że otrzymał pozwolenie na budowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej – dojazd do działki nr [...] przez działkę nr [...] na podstawie zatwierdzonego projektu technicznego /decyzja Wojewody nr [...] z [...].03.2002 r./ Podniósł, także, że droga dojazdowa została wykonana w okresie od kwietnia do lipca 2001 r. Murki oporowe natomiast w okresie od 3 czerwca 2002 r do 31 lipca 2002 r. Nie zgadza się z twierdzeniami B. B., że miała miejsce samowolna budowa drogi. Nie zgadza się również z zarzutami naruszenia stanu wód. Twierdzi, że kierunek spływu wód powierzchniowych jest równoległy do drogi służebnej i prowadzi w kierunku rowu przy drodze wojewódzkiej. Budynki [...] i [...] nie są zalewane. Nadto, budowa zjazdu, zgodnie z wpisami w Dzienniku Budowy, została rozpoczęta w dniu [...] maja 2002 r., a zakończona [...] września 2002 r. Zgodnie z nowelizacją Prawa budowlanego z 1994 r. z dnia 27 marca 2003 r. / rozdział 4 art. 29 pkt 2, 5 pozwolenie na budowę nie jest wymagane przy wykonywaniu robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Po wykonaniu budowy zjazdu wystąpił o pozwolenie na jego użytkowanie. Pełnomocnik zwrócił się o zawieszenie tego postępowania. Nie wykonał, bowiem nawierzchni nad przepustem. Zaszła również konieczność wybudowania murków oporowych z uwagi na różnicę między rzędną zjazdu indywidualnego na granicy pasa drogowego i drogi służebnej, a terenem, na którym została wybudowana droga służebna. Wniósł, więc o podtrzymanie decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jak wynika z treści ust. 4 art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r. wydanie powyższej decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzedzone być musi uprzednim wstrzymaniem trwających robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r. Postanowienie to traci ważność po upływie 2 miesięcy o ile w tym terminie nie zostanie wydana między innymi wzmiankowana decyzja z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. W myśl natomiast art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W rozpatrywanej sprawie właściwy w sprawie organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej drogi dojazdowej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., motywując je brakiem dokonania przez inwestora uprzedniego zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowej drogi dojazdowej, a następnie w dwumiesięcznym terminie ważności tego postanowienia wydał decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazując przedłożenie określonych w niej dokumentów. Działając jako organ odwoławczy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji opartą na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podjęcie tego typu rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ odwoławczy, jako wyjątek od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jest dozwolone, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po dokonaniu ustaleń zajął, bowiem stanowisko, że inwestor nie dokonał zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowej drogi dojazdowej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pełnomocnik inwestora S. I. podniósł, iż roboty budowlane związane z budową przedmiotowej drogi zostały zgłoszone w maju 2002 r. Istotnie, w aktach sprawy na k. 3 akt I instancji, znajduje się kopia pisma, z którego treści wynika, iż pełnomocnik inwestora S. I. zgłasza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z budową drogi wewnętrznej. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego z 1994 r. utwardzenie terenu działki nie wymaga pozwolenia na budowę. Wymaga natomiast dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Stosownie jednak do treści art. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. obiektem budowlanym jest: 1) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, 2) budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, 3) obiekt małej architektury. Przez budowlę rozumieć należy natomiast każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury jak: lotniska, drogi (...). W art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. ustawodawca wyraził ogólną zasadę, że każde roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i 30 Prawa budowlanego z 1994 r. Ze wzmiankowanego już art. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika, że droga jest budowlą, a zatem obiektem budowlanym. Mając, więc na względzie treść art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz topikę prawniczą "lege non distinguente nec nostrum est distinguere" (czego prawo nie rozróżnia tego nie należy rozróżniać) stwierdzić należy, że na budowę drogi wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 29 nie przewiduje, bowiem wobec tego rodzaju obiektów zwolnień od uzyskania pozwolenia na budowę, a art. 30 nie ustanowił obowiązku dokonania zgłoszenia tego rodzaju budowy. Czym innym jest budowa obiektu budowlanego - drogi, a czym innym utwardzenie terenu działki. W takim stanie rzeczy organ I instancji nie ustalił rzeczywistego obrazu tej sprawy, zgodnie z postanowieniami art. 7, 77 § 1 k.p.a. Słusznie argumentuje organ odwoławczy, że zadaniem organu nadzoru budowlanego I instancji było dokonanie oceny, czy takie zgłoszenie rozpoczęcia robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej drogi można uznać w tym stanie rzeczy za skuteczne oraz, że rozważeniu wymagało, czy w tym konkretnym przypadku zastosowanie winny mieć przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r., czy też art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Powyższe okoliczności miały, zatem istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W szczególności, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził dowód z oględzin bez uprzedniego zawiadomienia o nim stron i w konsekwencji bez ich uczestnictwa. Nie zawiadomił także stron przed wydaniem decyzji merytorycznej o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim i wypowiedzenia się przez nie, co do poszczególnych dowodów. Stanowi to naruszenie zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a. Rzeczywiście organ I instancji nie zawiadomił stron, jak wymaga tego art. 79 k.p.a. na co najmniej 7 dni przed przeprowadzeniem dowodu, że będzie dokonywał oględzin. Brak udziału stron w przeprowadzeniu dowodu ze wzmiankowanych oględzin powoduje, że ustalenia poczynione podczas nich nie mają w sprawie żadnego znaczenia, bowiem przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć, co do dowodu (wyr. NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, LEX nr 53 441). Sąd podziela, zatem w pełni pogląd, że naruszenie prawa do wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów, które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji (wyr NSA z 10 stycznia 2002 r., V S.A. 1227/012, LEX nr 109326). Mając wszystko powyższe na uwadze brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 KPA uzasadniającym uwzględnienie skargi. W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jak w sentencji wyroku.